Αυτοδιοίκηση και Δημοκρατία

Sharing is caring!

Η τοπική αυτοδιοίκηση είναι ένα σύστημα πολιτικά ουδέτερο, το οποίο μπορεί να συμβιβαστεί με οποιοδήποτε πολίτευμα. Ωστόσο το σύστημα αυτό συμβιβάζεται από την φύση του περισσότερο με το δημοκρατικό πολίτευμα . Τα μη δημοκρατικά πολιτεύματα έτειναν πάντοτε στην συγκέντρωση της κρατικής εξουσίας στα κεντρικά όργανα του κράτους και ήταν επιφυλακτικά απέναντι στην δημοκρατική αρχή της αυτοδιοικήσης.⁹

Παλαιότερα είχε υποστηριχτεί στην Γερμανία η άποψη, ότι η τοπική αυτοδιοίκηση δεν συμβιβάζεται με το δημοκρατικό πολίτευμα και ιδιαίτερα με την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας. Ο Forsthoff είχε υποστηρίξει συγκεκριμένα πως «κάθε δημοκρατία, ως αυτοκυβέρνηση ενός πολιτικά ενωμένου λαού,τείνει προς την ενότητα, προς την συγκέντρωση. Και όσο πιο δυναμική είναι αυτή τόσο περισσότερο είναι και συγκεντρωτική.Ο λαός μπορεί να παίρνει πολιτικέςαποφάσεις μόνο ως ενότητα….Για αυτό σωστά χαρακτηρίστηκαν η δημοκρατία και η αυτοδιοίκηση ως αντιθέσεις. Επομένως η δημοκρατία αποκλείεει την αυτοδιοίκηση και αντίστροφα. Η αυτοδιοίκησηδενμπορεί να εναχθεί στηνδημοκρατίατουRousseau.»¹⁰ H άποψη αυτή δεν φαίνεται σωστή. Η αυτοδιοίκηση είναι βέβαια αντίθετη στην έννοια της δημοκρατίας του

J.J. Rousseau στο «Κοινωνικό Συμβόλαιο» (Contrat Social). Αυτός στράφηκε πράγματι, εναντίον κάθε τοπικής αυτονομίας, διότι φοβήθηκε την νοθευση της γενικής θέλησης. Η δημοκρατία όμως του Rousseau είχε υπόψη τα μικρά κράτη της εποχής του και προυπέθετε την διαρκή άμεση παρουσία του λαού ως κυριάρχου, αρνούμενος οποιαδήποτε αντιπροσωπεία.¹¹



⁹ Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Δικοικητικού Δικαίου, σελ. 312 επ.

¹⁰ Ε. Forsthoff, Die Krise der Gemeindeverwaltung im heutigen Staat, 1932, σελ. 21 επ.

Ο αποχωρισμός ενός κατά τόπο ή καθ’ ύλη προσδιοριζομένου τομέα κοινωνικής συμβίωσης από το πεδίο αρμοδιότητας της κρατικής διοίκησης και η αναγωγή του σε αυτοδιοικούμενο νομικό πρόσωπο, ανταποκρίνεται σε μια θεωρία δημοκρατικής πολιτειακής οργάνωσης. Η θεωρητική αντίληψη αυτή, σύμφωνα με τον Τσάτσο, δύναται να προσεγγισθεί, αν εντοπισθεί ο λόγος για τον οποίο επελέγη ο συγκεκριμένος τρόπος οργάνωσης.¹² Γιατί η αδυναμία της κρατικής εξουσίας να ανταποκριθεί δεν αντιμετωπίσθηκε με τον θεσμό της κρατικής αποκέντρωσης;

Σύμφωνα με τον Κασιμάτη, ο θεσμός της αυτοδιοίκησης υπακούει στην αρχή της επικουρικότητας, κατά την οποία η έννομη οργάνωση της κοινωνίας συντελείται με βάση την πρωταρχικότητα της κατώτερης και στενότερης οργανωμένης κοινωνικής μονάδας : άτομο, οικογένεια, δήμος, κράτος, σύνδεσμος κρατών.¹³

Η τοπική αυτοδιοίκηση σωστά θεωρείται θεσμός δημοκρατικός και βασική προυπόθεση για την ύπαρξη ενός φιλελεύθερου Συνταγματικού Κράτους. Η δημοκρατία πρέπει να θεμελιώνεται από κάτω προς τα πάνω. Αυτό επιδιώκει η τοπική αυτοδιοίκηση.¹⁴ Η εικόνα αυτή έχει ενίοτε διαψευστεί από την ιστορική εμπειρία ή έχουν διατυπωθεί σοβαρές επιφυλάξεις. Υπάρχουν δηλαδή κλασσικά παραδείγματα δημοκρατικών καθεστώτων, που αγνόησαν την τοπική αυτοδιοίκηση (Γαλλική Επανάσταση – Σύνταγμα της 24^ης Ιουνίου του 1793) και αυταρχικών καθεστώτων αφετέρου, όπου ο θεσμός είτε συνέχισε να υφίσταται (δικτατορία Μεταξά και Συνταγματαρχών) είτε αναπτύχθηκε (Πρωσσία από το 1809 με το Πρωσικό Κοινοτικό Κώδικα αλλά και Ελληνική Επικράτεια κατά τα έτη της Οθωμανικής Κατοχής).¹⁵

Αναφορικά με τις πρώην «Λαικές Δημοκρατίες» της Ευρώπης, το σύστημα της τοπικής αυτοδιοίκησης ήταν εντελώς διαφορετικό από αυτό των δημοκρατικών κρατών. Σε αυτές η κρατική εξουσία οργανωνόνταν σύμφωνα



¹² Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 399.

¹³ Γ. Κασιμάτη, Περί της αρχής της επικουρικότητας του κράτους, Συμβολή εις την έρευνα της σχέσως κράτους και κοινωνίας, 1974

¹⁴ Άρθρο 11 παρ. 4 του Συντάγματος της Βαυαρίας, 2 Δεκεμβρίου 1946, «Η αυτοδιοίκηση των κοινοτήτων υπηρετεί την οικοδόμηση της δημοκρατίας από κάτω προς τα πάνω».

με την αρχή της δημοκρατικής συγκέντρωσης, που ήταν αντίθετη με την αρχή της αποσυγκέντρωσης των δυτικών χωρών. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, η οποία ανάγεται στον Lenin, τα κεντρικά και τοπικά όργανα του κράτους εκλέγονται μεν από τον λαό, διατελούν όμως μεταξύ τους σε ιεραρχική σχέση. Παράλληλα η αρχή της δημοκρατικής συγκέντρωσης συμπληρώνεται από μία άλλη οργανωτική αρχή, την αρχή της ενότητας των εξουσιών, που είναι πλήρως αντίθετη με την κρατούσα αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών. ¹⁶ Έτσι στις πρώην «Λαικές Δημοκρατίες» τα όργανα της τοπικής διοίκησης ήταν αιρετά αλλά υπόκεινταν σε ιεραρχικό έλεγχο των ανωτέρω οργάνων του κράτους. Η εκλογή των τοπικών αρχών είναι το μόνο κοινό γνώρισμα μεταξύ της δημοκρατικής τοπικής αυτοδιοίκησης και της κομμουνιστικής. Όλα τα υπόλοιπα στοιχεία (αυτοτέλεια και η περιορισμένη κρατική εποπτεία) είναι ασυμβίβαστα με την αρχή της δημοκρατικής συγκέντρωσης.

Η τοπική αυτοδιοίκηση περιελαμβάνεται στα περισσότερα συντάγματα των καπιταλιστικών κρατών ως θεμελιώδη αρχή της διοικητικής οργάνωσης. Στην χώρα μας όλοι αποδέχονται ότι «ο θεσμός της τοπικής αυτοδιοικήσεως είναι ασφαλώς εκ των θεμελιωδέστερων της Ελληνικής Δημοκρατίας και ίσως, ο μάλλον εξυπηρετικός της δημοκρατικής υφής της πολιτείας».¹⁷

Παρά τις όποιες αδυναμίες και παρεκτροπές του, αποτελεί ένα θεσμό βαθύτατα δημοκρατικό, λόγω της άμεσης λαϊκής του νομιμοποίησης και ταυτόχρονα ιδιαίτερα αποτελεσματικό, λόγω της εγγύτητάς του με τα προβλήματα των τοπικών κοινωνιών.¹⁸ Φυσικό δίκαιο και δικαίωμα της αυτοδιοίκησης



¹⁶ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 15.

¹⁷ Θ. Τσάτσος, Μελέται Συνταγματικού Δικαίου, 1958, σελ. 69

¹⁸ Αντ. Μανιτάκης, Κράτος Δικαίου, σελ. 294 επ.

Στην ιστορική της εξέλιξη η τοπική αυτοδιοίκηση θεωρήθηκε ότι εκφράζει, σε συνάρτηση με το κράτος, τη φιλελεύθερη συνταγματική ιδεολογία της απόλυτης διάκρισης κράτους και κοινωνίας.¹⁹

Προέκταση αυτής της αντίληψης αποτέλεσε και η θεωρία που διατυπώθηκε στην Γαλλία του 1789 σχετικά με την ύπαρξη ενός φυσικού δικαίου αυτοδιοίκησης (pouvoir mucipal prope).

Η θεωρία του φυσικού δικαιώματος αυτοδιοίκησης των κοινοτήτων , μετά την Γαλλική Επανάσταση, συζητήθηκε έντονα στην Γερμανία μετά το Σύνταγμα της Βαιμάρης (11^η Αυγούστου 1919 – άρθρο 127), το οποίο κατοχύρωνε την αυτοδιοίκηση στο μέρος περί ατομικών και θεμελιωδών καθηκόντων των Γερμανών. Επικράτησε τελικά η αντίθετη άποψη, την οποία πρώτος υποστήριξε ο C. Schmitt και κατά την οποία η διάταξη κατοχυρώνεται ως θεσμός δημοσίου δικαίου.²⁰ Η θεωρία υποστηρίχτηκε ξανά μετά το 1945 λόγω της αναγέννησης της θεωρίας του φυσικού δικαίου. Τη θεωρία αυτή καθιέρωσε ρητά το Σύνταγμα της Βαυαρίας (2.12.1946), το οποίο αναγνώρισε στο άρθρο 11 παρ. 2, την φυσική ύπαρξη κοινοτήτων, Μεταξύ των ατομικών δικαιωμάτων περιλήφθηκε και το άρθρο 49 του Συντάγματος της Ρηνανιας – Παλατινάτου (18.5.1947) το οποίο υιοθέτησε την θεωρία του φυσικού δικαιώματος των κοινοτήτων.²¹ Χαρακτηριστικότερη μελέτη στην Ελληνική νομική σκέψη υπήρξε : «η θεωρία του φυσικού δικαίωματος αυτοδιοίκησης των κοινοτήτων» του Αθανάσιου Ράϊκου,²² ο οποίος κάνει λόγο για ” φυσικό δικαίωμα δημοτικής και κοινοτικής αυτοδιάθεσης”.

Σύμφωνα με την θεωρία του φυσικού δικαιώματος και τον Αθανάσιο Ράικο, οι κοινότητες έχουν ένα ίδιο, φυσικό, προκρατικό και πρωτογενές δικαίωμα (Jus proprium, naturliches, vorstaatliches, ursprugliches Recht) αυτοδιοίκησης, το οποίο δεν παραχωρείται από το Κράτος (abgeleitetes Recht), σύμφωνα με την θεωρία του θετικού δικαίου, αλλά απλά



¹⁹ Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 400.

²⁰ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 31.

²¹ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 32.

²² Αθ. Ράικος, Η θεωρία του φυσικού δικαιώματος αυτοδιοίκησης των κοινοτήτων, (Τιμητικός τόμος Ηλ. Κυριακόπουλου, ΙΓ 1966 ΑΠΘ, σελ. 54)

αναγνωρίζεται και προστατεύεται από αυτό. Επομένως η φύση του δικαιώματος αυτοδιοίκησης των κοινοτήτων είναι ανάλογη με εκείνη των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου.²³

Επιπλέον, τον θεσμό της αυτοδιοίκησης τον συνοδεύει και η αντίληψη ότι οι φορείς κατά τόπο ή καθ’ ύλην συγκεκριμένου κοινωνικού συμφέροντος είναι οι φυσικοί διαχειριστές του. Φυσικός διαχειριστής της «τοπικής υπόθεσης» είναι αυτός που έχει μόνιμο δεσμό με τον συγκεκριμένο χώρο, ήτοι ο κάτοικος, ο δημότης. Φυσικοί διαχειριστές του χώρου «ανώτατη εκπαίδευση» είναι οι απαραίτητοι για την λειτουργία της παράγοντες (διδάσκοντες, διδασκόμενοι κτλ).

Μέρος της Ελληνικής θεωρίας αποδέχεται την άποψη ότι “η συνταγματική εγγύηση της αυτοδιοίκησης, εκτός από την αντικειμενική, θεσμική της άποψη, έχει και μια υποκειμενική πλευρά. Κατοχυρώνει, υπό τους όρους του νόμου, το θεμελιώδες δικαίωμα προς τοπική αυτοδιοίκηση. Φορείς του δικαιώματος αυτού είναι τόσο οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοικήσεως, όσο και οι δημότες τους” ²⁴

Ορθότερη κατά τη γνώμη μας ανάλυση πραγματοποιείται από τον Αν. Τάχο²⁵, ο οποίος διακρίνει τις δύο απόψεις και εκφράζει μία τρίτη που κατά την κρίση του είναι ορθότερη.

Κατά την πρώτη άποψη, οι διατάξεις του Συντάγματος αφορούν μόνο το κράτος, το οποίο και έχει την αρμοδιότητα να καθορίζει τα συστήματα διοίκησης εν γένει. Οι πολίτες δεν δικαιούνται να ζητήσουν από το Κράτος την εφαρμογή πολιτικής που προάγει την λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Δικαιούνται μόνο να ζητήσουν, δικαστικώς ή διοικητικώς με επαναφορά της παραβιασθείσας, τυχόν, νομιμότητας, κατά περίπτωση που αφορά διοικητική οργάνωση. Οι πολίτες δεν έχουν ατομικό δικαίωμα, όπως συμβαίνει με τις διατάξεις που αφορούν την προστασία των ατομικών τους δικαιωμάτων.



²³ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 33.

²⁴ Π.Δαγτόγλου,Γενικό διοικητικό δίκαιο, γ’ έκδ., 1992, σελ. 425-426.). , καθώς και Ευρ.Μπέσιλα-Βήκα,Το συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης, 1995, σελ. 111 επ

²⁵ Αν.Τάχο,Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 229.

Κατά την δεύτερη άποψη οι πολίτες έχουν δικαίωμα για την διοικητική οργάνωση, Με άλλες λέξεις, το Κράτος υποχρεούται να πράξει ότι συντελεί στην προαγωγή της διοικητικής οργάνωσης ενώ ο πολίτης δικαιούται να απαιτήσει τούτο έστω και δικαστικώς, όταν συντρέχουν οι προυποθέσεις.

Η πρώτη άποψη δεν φαίνεται ορθή (σύμφωνα με τον Τάχο), διότι απηχεί αρχές του 19^ου αιώνα. Αλλά και η δεύτερη δεν φάινεται να ευσταθεί νομικά, διότι το Σύνταγμα βάσει ρητών διατάξεων αναγνωρίζει και διασφαλίζει ατομικά δικαιώματα υπέρ των πολιτών. Διότι η αναγνώριση σημαίνει περιορισμό της κρατικής εξουσίας και για αυτόν τον λόγο πρέπει να προβλέπεται ρητά. Επιπροσθέτως διάταξη που προβλέπει ατομικό δικαίωμα θα είχε θέση στο κεφάλαιο περί ατομικών δικαιωμάτων του Συντάγματος.²⁶

Έτσι, ο Τάχος, οδηγείται σε Τρίτη άποψη, η οποία φαίνεται να ανταποκρίνεται σττην συνταγματική ρύθμιση, αλλά και στην πραγματική κατάσταση. Δηλαδή, μπορούμε να δεχτούμε ότι υπάρχει δημόσιο δικαίωμα του πολίτη για τα διοικητικά συστήματα αλλά όχι πλήρες. Τούτο είναι ατελές δικαίωμα, διότι δεν είναι αγώγιμο. Ο πολίτης δεν νομιμοποιείται να αξιώσει και δικαστικά από το Κράτος ικανοποίηση του εν λόγω δικαιώματος του υποχρεώνοντας το τελευταίο να προβεί σε λήψη νομοθετικών ή διοικητικών μέτρων υπέρ των θεσμών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Συμπερασματικά, καταλήγει, η κατοχύρωση έχει την έννοια α) ότι απαγορεύεται στον κοινό νομοθέτη να κταργήσει άμεσα ή έμμεσα, ρητά τον θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης, β) ότι επιτρέπεται στον ίδιο Νομοθέτη να ρυθμίσει τα θέματα της λειτουργίας του θεσμού, κατά τρόπο που να μην αναιρεί όμως στην ουσία το αληθινό περιεχόμενο τους στην ιστορική συνέχειά τους.²⁷

Τέλος διαφορετικού περιεχομένου είναι το “δικαίωμα συμμετοχής στην τοπική αυτοδιοίκηση και στην εκλογή των αρχών της”, στο οποίο αναφέρεται ο Ευ. Βενιζέλος.²⁸ Εδώ χαρακτηρίζεται ως πολιτικό δικαίωμα, με ιστορικές καταβολές και με επίκεντρο την ενεργό διεκδίκηση και πραγμάτωση αξιώσεων πολιτικής συμμετοχής, που συνδέονται με την έννοια της Τοπικής Αυτονομίας



²⁶ Αν.Τάχος,Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 229.

²⁷ Ο.π. , σελ. 195 – 196

²⁸ Ευαγ. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού Δικάιου, σελ. 207 επ. (όπως, ιδίως, αυτή οριοθετείται από τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας²⁹)