Sharing is caring!

Διπλωματική Του Εφραίμ Κυριζίδης του Χρήστου

Αν κάτι χαρακτηρίζει συνολικά την πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης μετά την μεταπολίτευση, αυτό είναι η συνεχής και σταθερή ενίσχυση του θεσμικού, οικονομικού και πολιτικού της ρόλου. Πρόκειται μια εξέλιξη που συνδέεται κυρίως με το ότι σταδιακά επικράτησε, τόσο στον πολιτικό κόσμο όσο και στον ελληνικό λαό, η εδραία πεποίθηση ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, παρά τις όποιες αδυναμίες και παρεκτροπές της, αποτελεί ένα θεσμό βαθύτατα δημοκρατικό, λόγω της άμεσης λαϊκής της νομιμοποίησης, και ταυτόχρονα ιδιαίτερα αποτελεσματικό, λόγω της εγγύτητάς της με τα προβλήματα των τοπικών κοινωνιών.

Ιστορία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα

Οι ιστορικοί Καρολίδης και Παπαρρηγόπουλος³⁰ ξεκινούν την ίδρυση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το µινωικό κράτος, το φυλετικό κράτος, όπου υπήρχε ο ΔΑΜΟΣ, που µετά τους Αχαιούς ήταν ο ∆ήµος. Ο βασιλιάς δεν ήταν τότε άναξ αλλά ουσιαστικά ο δήµαρχος. Έπειτα φθάνουµε στον πατέρα της Αυτοδιοίκησης, τον Κλεισθένη. Αυτός χώρισε την αθηναϊκή πολιτεία σε 100

∆ήµους. Κάθε ∆ήµος είχε τη δική του διοικητική Περιφέρεια, τη δική του ονοµασία και τα δικά του διοικητικά όργανα, άµεσα εκλεγµένα από τους κατοίκους. Ο Κλεισθένης προχώρησε ακόµα ένα βήµα, έφτιαξε τις Τριττύες (580 π.Χ.), αντίστοιχο της σηµερινής Νοµαρχίας.³¹

Το κράτος του Μεγάλου Αλεξάνδρου, όπως είναι γνωστό, στηριζόταν πάνω στην αποσυγκέντρωση αλλά και στην Αυτοδιοίκηση των ελληνικών Κοινοτήτων και των Πόλεων. Αργότερα, η Ρωμαϊκή Αυτοκρατορία αντέγραψε την οργάνωση αυτή για να εξασφαλίσει τις απέραντες κτήσεις της. Οι ίδιες αρχές επικράτησαν και στη Βυζαντινή Αυτοκρατορία, αρχές που απέβλεπαν στη διατήρηση της αυτονοµίας των Πόλεων και των Κοινοτήτων. Στο Βυζάντιο, όπως αναφέρει ο ιστορικός Κ. Παπαρρηγόπουλος, µέχρι και την πτώση του υπήρχαν κοινοτικοί οργανισµοί που είχαν αυτοτελή ύπαρξη και άµεσα εκλεγµένες Αρχές.³²

Οι Τούρκοι σεβάστηκαν σε αρκετά χωριά την κατά το εθιµικό δίκαιο οργάνωση των Κοινοτήτων. Έτσι οι Κοινότητες πλήρωναν στην τουρκική κυβέρνηση τους απαιτούµενους φόρους και διατηρούσαν την αυτοτέλεια



²⁹ Π.Παπαγιάννη/Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, σ. 68-69.

³⁰ Κων. Παπαρρηγόπουλος, Ιστορία του ελληνικού έθνους: Από αρχαιοτάτων χρόνων μέχρι σήμερα, τόμος 1^ος και 2^ος.

³¹ Αριστοτέλης: «Πολιτικά», μετάφραση Δημήτρης Παπαδής, εκδόσεις ΖΗΤΡΟΣ, Θεσσαλονίκη 2006.

³² Κων. Παπαρρηγόπουλος, Ιστορία του ελληνικού έθνους: Από αρχαιοτάτων χρόνων μέχρι σήμερα, τόμος 5ος

τους. Τις Κοινότητες κυβερνούσαν οι δηµογέροντες ή προεστοί, τους οποίους εξέλεγε ο λαός συνήθως διά βοής. Τα πρώτα επαναστατικά πολιτεύµατα είχαν πρότυπο τα συγκεντρωτικά συστήµατα της Γαλλίας και καθόλου δεν ενδιαφέρονταν για το θεσµό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Όπως προαναφέραμε το Σύνταγμα της Γαλλικής Επανάστασης αγνόησε τον θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης.³³

Η έννοια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως οργάνωσης σε δήμους εισάγεται για πρώτη φορά μετά την Τουρκοκρατία με το νόμο της 27ης Δεκεμβρίου 1883 “περί συστάσεως των Δήμων” ³⁴, που αποτελεί έκφραση του Γαλλικού νόμου του 1831. Ο νόμος αυτός στηρίχθηκε στο μέγεθος των δήμων και επιχείρησε να δημιουργήσει οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης λειτουργικού μεγέθους. Χαρακτηριστική είναι οργάνωση των δήμων σε τρία επίπεδα: Δήμους α’, β’, γ’ τάξεως. Ο νόμος αυτός κατέστησε το δημοτικό συμβούλιο όργανο εκλεγόμενο από δημότες με ορισμένο εισόδημα. Ο Δήμαρχος και οι Πάρεδροι (σύμβουλοι του δημάρχου), διορίζονταν από το Βασιλιά. Οι αρμοδιότητες των δήμων με βάση το νόμο αυτό ήταν πολύ διευρυμένες και περιελάμβαναν πλήθος κρατικών δραστηριοτήτων.

Ακολούθησε η μεταρρύθμιση της Κυβερνήσεως του Βενιζέλου με το νόμο ΔΝΖ’ / 1912 ³⁵ με στόχο την κατάργηση της υπερβολικής εξουσίας των Δημάρχων, που ουσιαστικά εξαρτούσε τους βουλευτές από τους ίδιους τους δημάρχους. Για το σκοπό αυτό, την αντιμετώπιση δηλαδή της ολοένα αυξανόμενης εξουσίας που αποκτούσαν οι Δήμαρχοι, δημιουργήθηκαν οργανισμοί πολιτικά και οικονομικά ανίσχυροι. Παράλληλα εισήχθη η κοινότητα ως οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης για περιοχές με μικρότερους πληθυσμούς και αποτέλεσε με το δήμο τον Α’ Βαθμό Τοπικής αυτοδιοίκησης. Το Σύνταγµα του 1927³⁶ έθεσε σε σωστές βάσεις το θεσµό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο, αργότερα η δικτατορία του Ι. Μεταξά και η επτάχρονη δικτατορία των συνταγµαταρχών στραγγάλισαν το θεσµό. Ο



³³ Βλ ανωτέρω Ενότητα 3 : Δημοκρατια & Αυτοδιοίκηση

³⁴ Φ.Ε.Κ. 3/10-1-1834, Εθνικό Τυπογραφείο.

³⁵ ΦΕΚ A 58/1912, Εθνικό Τυπογραφείο.

³⁶ ΦΕΚ 107/Α/3.6.1927, Εθνικό Τυπογραφείο.

θεσμός συνέχισε να υφίσταται αλλά οι Δήμαρχοι και τα Δημοτικά συμβούλια, ήταν διορίζονταν και υπάκουαν τυφλά τους εκάστοτε δικτάτορες.

Το 1986, νόμος προέβλεψε τη σύσταση Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Β’ βαθμού που ονομάστηκαν νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις.³⁷ Το 1997 η χώρα επανήλθε κατά κάποιο τρόπο στο αρχικό σύστημα που εφαρμόστηκε από τον Mauer το 1883 καθώς η διοίκηση με το ν.2539/1997, γνωστό ως νόμο “Καποδίστρια”³⁸ προέβη σε αναγκαστική συνένωση των δήμων. H εφαρμογή του νόμου αυτού είχε ως αποτέλεσμα να επιβιώσει μικρός μόνο αριθμός κοινοτήτων και να δημιουργηθούν πολλοί νέοι δήμοι. Συγκεκριμένα οι 457 δήμοι και οι 5.318 κοινότητες μετετράπησαν σε 914 δήμους και μόλις 120 κοινότητες.

Η μεγαλύτερη όμως ώθηση στην νέα αυτή αντίληψη για την Τοπική Αυτοδιοίκηση δόθηκε με την συνταγματική αναθεώρηση του 2001, η οποία αναπροσδιόρισε το συνταγματικό καθεστώς της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθιερώνοντας τους δύο βαθμούς και εμπλουτίζοντας το περιεχόμενό της με νέες αρμοδιότητες αλλά και με σημαντικές θεσμικές εγγυήσεις, κρισιμότερες από τις οποίες είναι οι αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και οι συνακόλουθες εγγυήσεις τους³⁹. Στον ίδιο δρόμο κινήθηκε και ο Νόμος 3463/2006, ήτοι ο νέος Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων.⁴⁰

Το 2010 με το νόμο “Καλλικράτη”⁴¹ οι δήμοι μειώθηκαν δραστικά, ο αριθμός τους έφτασε τους 325 και καταργήθηκαν οι κοινότητες που είχαν απομείνει μετά το νόμο “Καποδίστρια”. O νομοθέτης με τον Καλλικράτη προχώρησε αφ’ ενός μεν στην περαιτέρω οργανωτική αναδιάταξη των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τόσο του πρώτου όσο και του δεύτερου βαθμού, με βάση ευρύτερες πλέον γεωγραφικές ενότητες, αφ’ ετέρου δε στην ενίσχυση του θεσμικού τους ρόλου και της διοικητικής και οικονομικής τους αυτοτέλειας, σε συνδυασμό με την καθιέρωση αυτοτελούς και περιβεβλημένου με μείζονες εγγυήσεις ελεγκτικού μηχανισμού. Ωστόσο, η



³⁷ Ν. 1622/1986 (ΦΕΚ 92Α’), Εθνικό Τυπογραφείο.

³⁸ ΦΕΚ 244 Α΄ , Εθνικό Τυπογραφείο.

³⁹ Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Προκλήσεις και προοπτικές, εκδ. Παπαζήση/ΙΤΑ, Αθήνα 2006 (2^η εκδοση).

⁴⁰ ΦΕΚ 114 Α΄ , Εθνικό Τυπογραφείο.

⁴¹ Ν. 3852/2010, ΦΕΚ Α’ 87

εφαρμογή του προγράμματος Καλλικράτης, γενικότερα, δεν υπήρξε ανάλογη των προσδοκιών⁴².

Συνταγματική κατοχύρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Αλλοδαπή

α)Αγγλία

Δίκαια θεωρείται πως η Αγγλία είναι κοιτίδα της τοπικής κυβέρνησης (local government). Η διαχείριση των τοπικών υποθέσεων από αιρετά όργανα αποτελεί στη χώρα αυτή θεσμό. Με μεγάλους οργανισμούς σε έκταση και σε πληθυσμό. Αποτελούν μέρος της ευρύτερης κρατικής διοίκησης, όμως από νομική άποψη είναι ανεξάρτητες αρχές, η ίδρυση των οποίων ανήκει στην αποκλειστική δικαιοδοσία της Βουλής των Κοινοτήτων. Η ανεξαρτησία τους ενισχύεται από τη δημοκρατική εκλογή των οργάνων τους από τους δημότες κάθε περιοχής, έναντι των οποίων είναι υπεύθυνοι.⁴³

Η κρατική εποπτεία ασκείται στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης όχι από κρατικά περιφερειακά όργανα, αλλά απευθείας από τα διάφορα υπουργεία. Αυτή εκδηλώνεται με τη δυνατότητα άσκησης ελέγχου νομιμότητας και σκοπιμότητας στις πράξεις των τοπικών οργανισμών. Ο έλεγχος νομιμότητας ανήκει στα δικαστήρια και ασκείται κατόπιν προσφυγής, ενώ ο έλεγχος σκοπιμότητας ασκείται από τα αρμόδια καθ’ύλην υπουργεία. Η δικαιοδοσία του ελέγχου των υπουργείων δεν περιλαμβάνει το σύνολο της λειτουργίας των τοπικών οργανισμών αλλά μόνο ειδικές περιπτώσεις που ορίζονται ρητά στο νόμο. Σκοπός του ελέγχου είναι η τήρηση ορισμένων ελάχιστων κοινών όρων στην παροχή υπηρεσιών των τοπικών οργανισμών, η ρύθμιση των δαπανών τους μέσα στα πλαίσια της εθνικής οικονομίας και η δυνατότητα παρέμβασης της κρατικής διοίκησης, όταν το δημόσιο συμφέρον ή τα ιδιωτικά συμφέροντα βρίσκονται σε σύγκρουση με τα συμφέροντα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.⁴⁴



⁴² Δ. Κατσούλη, Ο «Καλλικράτης» σήμερα και o δρόμος για την επανεκκίνηση, σε: http://www.topikidimokratia.blogspot.gr/2012/07/ [ημερομηνία καταχώρησης 12-7-2012].

⁴³ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και

Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 16 – 24.

⁴⁴ Π.Παπαγιάννη/Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, σ. 35 επ.

β) Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής

Το ομοσπονδιακό Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής του 1787 δεν περιλαμβάνει καμία διάταξη για την τοπική αυτοδιοίκηση. Η ρύθμιση του θέσμου υπάγεται στην αποκλειστική εξουσία των ομόσπονδων Πολιτειών σύμφωνα με τη δέκατη προσθήκη του 1789. Τα πρώτα Συντάγματα των Πολιτειών δεν περιέλαβαν διατάξεις για την τοπική αυτοδιοίκηση. Αυτή κατοχυρώθηκε αργότερα στα μέσα του παρελθόντα αιώνα, με αναθεώρηση των διατάξεών τους, ενώ τα περισσότερα από τα ισχύοντα Συντάγματα των Πολιτειών επιφυλάσσουν σε γενικού νόμους (general clause) τη ρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Ο έλεγχος που ασκείται στο πρόσωπο των τοπικών αρχών είναι πολύ περιορισμένος. Ορισμένες πολιτείες επιτρέπουν την παύση του δημάρχου από τον Κυβερνήτη. Όμως, υπάρχει τάση περιορισμού υτής της εξουσίας του Κυβερνήτη για αποφυγή τυχόν καταχρήσεων για προσωπικούς ή πολιτικούς λόγους. Έτσι, ο κοινοτικός κώδικας του Οχάιο επιτρέπει την παύση του δημάρχου μόνο για κακή συμπεριφορά κατά την υπηρεσία, δωροδοκία, βαριά παραμέληση καθήκοντος, μεγάλη διαφθορά ή καθ’έξιν μέθη. Η διάλυση του κοινοτικού συμβουλίου είναι ανεπίτρεπτη. Επιτρέπεται μόνο η προσφυγή της κεντρικής αρχής της Πολιτείας στα δικαστήρια για τυχόν υπέρβαση της εξουσίας του, ή παραβίαση των νόμων, ή για να προτείνει την τροποποίηση των σχετικών γενικών νόμων.⁴⁵

Η διάκριση μεταξύ γενικών και τοπικών υποθέσεων⁴⁶.-Στο αμερικανικό Συνταγματικό Δίκαιο, το πρόβλημα κατανομής των αρμοδιοτήτων αφορά τις σχέσεις του ομοσπονδιακού κράτους και των πολιτειών. Τίθεται επομένως όχι στο επίπεδο της αυτοδιοίκησης, όπως συμβαίνει στην Ελλάδα, αλλά της νομοθεσίας. Η νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου των ΗΠΑ (Supreme Court) χρησιμοποίησε την κατηγορία των τοπικών υποθέσεων, προκειμένου να καθορίσει την αρμοδιότητα του ομοσπονδιακού κράτους. Η διάκριση μεταξύ κρατικής και τοπικής υπόθεσης έτυχε, σε βάθος, νομολογιακής επεξεργασίας προς την κατεύθυνση του περιορισμού της εξουσίας του



⁴⁵ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 24 – 29.

Κογκρέσσου, με την επίκληση της 10^ης τροποποίησης του αμερικανικού Συντάγματος.⁴⁷

γ) Γερμανία

Όπως προαναφέραμε στην Γερμανία είχε κατοχυρωθει συνταγματικά το φυσικό (ατομικό) δικαίωμα στην Αυτοδιοίκηση.⁴⁸ Το Σύνταγμα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας της 23 Μαΐου 1949 (Θεμελιώδης Νόμος) κατοχυρώνει την τοπική αυτοδιοίκησης στο άρ. 28 που περιλαμβάνεται στο τμήμα περί του ομοσπονδιακού κράτους και των χωρών.⁴⁹

Ο Θεμελιώδης Νόμος δεν απαγορεύει στον κοινό νομοθέτη να καταργήσει ένα δήμο ή μια νομαρχία ή επαρχία ή να τη συγχωνεύσει με άλλη. απονέμει ρητά στους δήμους καθολική αρμοδιότητα για τις τοπικές υποθέσεις αλλά όχι και στους δημοτικούς συνδέσμους. Επομένως, οι δήμοι είναι παναρμόδιοι από το Σύνταγμα για τις τοπικές υποθέσεις, ανώ αντίθετα οι δημοτικοί σύνδεσμοι διαθέτουν μόνο τις αρμοδιότητες που τους παραχωρεί ο νόμος. Έτσι, μόνο οι δήμοι έχουν το δικαίωμα να δραστηροποιούνται διοικητικά χωρίς να υπάρχει σχετική νομοθετική πρόβλεψη και να δημιουργούν μόνοι τους καινούριες αρμοδιότητες, εφόσον το Σύνταγμα προβλέπει ρητά τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ αυτών. Συνεπώς οι δήμοι ως παναρμόδια όργανα μπορούν να εκδίδουν πράξεις κανονιστικού περιεχομένου χωρίς να απαιτείται η προηγούμενη νομοθετική εξουσιοδότηση.

50

δ) Ιταλία

Το Ιταλικό Σύνταγμα του 1948 προβλέπει (άρθ. 114) τη διαίρεση της χώρας σε περιοχές, επαρχίες και δήμους. Σε αντίθεση με τ’ άλλα ευρωπαϊκά



⁴⁷ Ράικου Α., Η τοπική αυτοδιοίκησις εν ταις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής, «Επιθεώρηση Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου», 1968/1969.

⁴⁸ Βλ. ενότητα της παρούσας εργασίας «Φυσικό δίκαιο και δικαίωμα της αυτοδιοίκησης»

⁴⁹ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 29 – 38 .

⁵⁰ D. Schefold, ανεξάρτητη τοπική κοινότητα, Η τοπική αυτοδιοίκηση στο μεταίχμιο της λαϊκής συμμετοχής, της δικαιοποίησης και της κρατικής πολιτικής για τη βελτίωση της υλικοτεχνικής υποδομής σε «Επιθεώρηση Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου», 1989, σ. 359 επ.

Συντάγματα, το Σύνταγμα της Ιταλίας περιέχει λεπτομερείς διατάξεις για την οργάνωση, λειτουργία και τις αρμοδιότητες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.⁵¹

Η ευρύτερη διοικητική περιφέρεια είναι η περιοχή, που αποτελεί αυτόνομο νομικό πρόσωπο με δικές του εξουσίες, που ασκεί σύμφωνα με τις αρχές που θέτει το Σύνταγμα (άρθ. 115 Συντ.). Το Σύνταγμα προβλέπει στις διατάξεις του (άρθ. 117) θέματα που ανήκουν στη δικαιοδοσία των περιοχών, για τα οποία αυτές μπορούν να θεσπίζουν νομοθετικούς κανόνες μέσα στα πλαίσια των νόμων του κράτους και με την προϋπόθεση πως οι νομοθετικοί αυτοί κανόνες δεν είναι αντίθετοι στο εθνικό συμφέρον και στο συμφέρον των άλλων περιοχών.

Εκτός όμως από τη γενική εξουσιοδότηση που παρέχει το Σύνταγμα στις περιφέρειες για τα συγκεκριμένα θέματα, είναι δυνατή όμως και η ειδική εξουσιοδότηση για άλλες θεματικές ενότητες, που δεν περιλαμβάνονται στον κατάλογο του συντακτικού νομοθέτη, σύμφωνα με το άρθ. 117 § 3 του Συντάγματος.⁵²

ε) Γαλλία

Οι πρώτοι Χάρτες τοπικών ελευθεριών δημιουργήθηκαν στη χώρα αυτή ήδη από την εποχή των Σταυροφοριών. Πράγματι, μεταξύ 11^ου και 13^ου αιώνα, πολλές πόλεις που είχαν μεγάλη οικονομική άνεση κατόρθωσαν ν’ αποσπάσουν τέτοιους Χάρτες από τους ευγενείς, κυρίως με χρηματικά ανταλλάγματα και με παροχή στρατιωτικών υπηρεσιών σε όσους εξ αυτών μετείχαν στις Σταυροφορίες.

Αργότερα, οι παραπάνω πόλεις έδωσαν σκληρό αγώνα για να υπερασπιστούν την αυτοδιοίκηση των τοπικών υποθέσεων κατά των συγκεντρωτικών τάσεων των βασιλέων της Γαλλίας, που απέβλεπαν στη διοικητική ενοποίηση των διαφόρων τμημάτων της χώρας. Εναντίον των



⁵¹ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 39 – 41.

⁵² Π.Παπαγιάννη/Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, σ. 35 επ.

συγκεντρωτικών αυτών τάσεων των βασιλέων της Γαλλίας, που απέβλεπαν στη διοικητική ενοποίηση των διαφόρων τμημάτων της χώρας. Εναντίον των συγκεντρωτικών αυτών τάσεων των βασιλέων στράφηκαν και οι τοπικοί φεουδάρχες. Οι βασιλείς προσπάθησαν πρώτα να περιορίσουν την τοπική εξουσία των φεουδαρχών και στη συνέχεια να αφαιρέσουν πολλές από τις τοπικές ελευθερίες με σκοπό να καθιερώσουν σε ολόκληρη τη Γαλλία ένα ενιαίο, συγκεντρωτικό σύστημα διοίκησης, το οποίο θα διευκόλυνε την εγκατάσταση της απόλυτης μοναρχίας.

Πριν από την επανάσταση του 1789 το προνόμιο της τοπικής αυτοδιοίκησης είχαν, εκτός ορισμένων επαρχιών, και οι ονομαζόμενες «καλές πόλεις» (bonnes villes). Οι πόλεις αυτές πήραν την προσωνυμία αυτή σε αντίθεση με τους συνοικισμούς που δεν περιβάλλονταν από οχυρά (communautes villageoises) και οι οποίοι δεν αποτελούσαν ιδιαίτερα νομικά πρόσωπα. Οι συνοικισμοί αυτοί είχαν ως όργανο τη συνέλευση των αρχηγών των οικογενειών, η οποία όμως δεν μπορούσε ν’αναπτύξει καμία πρωτοβουλία χωρίς τη συναίνεση του επιμελητή του βασιλιά στην περιφέρεια (intendant du Roi). Όπως προαναφέραμε, τα Συντάγματα της Γαλλικής Επανάστασης αγνόησαν το θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης.⁵³

Ο θεσμός κατοχυρώθηκε για πρώτη φορά ευρέως στο Σύνταγμα της

27 Οκτωβρίου 1946 (άρ. 85-89). Το άρθρο 87 προέβλεπε πως οι τοπικοί οργανισμοί διοικούνται ελεύθερα από συμβούλια, που εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία, και πως οι δήμαρχοι και οι πρόεδροι των συμβουλίων αυτών είναι αρμόδιοι για την εκτέλεση των αποφάσεών τους. Στο ισχύον Σύνταγμα της 4^ης Οκτωβρίου 1958 θεσπίζεται (άρθ. 34)⁵⁴ η βασική αρχή της ελεύθερης διοίκησης των τοπικών οργανισμών και προβλέπεται η νομοθετική ρύθμιση του καθορισμού των αρμοδιοτήτων και των πόρων αυτών. Το άρ. 72⁵⁵ είχε προταθεί από τον πρώην Πρόεδρο της Γαλλικής Δημοκρατίας Στρατηγό Ch.



⁵³ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 43.

⁵⁴ Π.Παπαγιάννη/Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, σ. 35 επ.

⁵⁵ «Οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης της Δημοκρατίας είναι οι κοινότητες, οι νομοί και τα υπερπόντια εδάφη. Ο νόμος ιδρύει κάθε άλλο οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτοί οι οργανισμοί αυτοδιοικούνται ελεύθερα από εκλεγμένα συμβούλια και υπό τους όρους του νομού. Στους νομούς και τα εδάφη ο εκπρόσωπος της Κυβέρνησης έχει την ευθύνη των εθνικών συμφερόντων, του διοικητικού ελέγχου και του σεβασμού των νόμων».

De Gaulle για αναθεώρηση. Η πρόταση αυτή απορρίφθηκε από το λαό στο δημοψήφισμα της 27 Απριλίου 1969⁵⁶. Η πρόταση αναφέρονταν αποκλειστικά στην ίδρυση και οργάνωση Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης τρίτου βαθμού (regions).

Συνταγματική κατοχύρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα

Το ισχύον Σύνταγμα αφιερώνει δύο άρθρα, στο κεφάλαιο που τιτλοφορείται “Οργάνωση της διοίκησης” , που αποτελούν και το υπόβαθρο για την λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ειδικώτερα:

΄Αρθρο101«1. ΗδιoίκησητoυKράτoυςoργανώνεταισύμφωναμετoαπoκεντρωτικόσύστημα.

1. HδιoικητικήδιαίρεσητηςXώραςδιαμoρφώνεταιμεβάσητιςγεωoικoνoμικές,κoινωνικέςκαισυγκoινωνιακέςσυνθήκες.
2. ΤαπεριφερειακάόργανατουΚράτουςέχουνγενικήαποφασιστικήαρμοδιότηταγιατιςυποθέσειςτηςπεριφέρειάςτους.ΤακεντρικάόργανατουΚράτους,εκτόςαπόειδικέςαρμοδιότητες,έχουντηγενικήκατεύθυνση,τοσυντονισμόκαιτονέλεγχονομιμότηταςτωνπράξεωντωνπεριφερειακώνοργάνων,όπωςνόμοςορίζει.
3. ΟκοινόςνομοθέτηςκαιηΔιοίκηση,ότανδρουνκανονιστικά,υποχρεούνταιναλαμβάνουνυπόψητιςιδιαίτερεςσυνθήκεςτωννησιωτικώνκαιορεινώνπεριοχών,μεριμνώντας για την ανάπτυξήτους.»

Άρθρο102: «1.Η διοίκησητωντοπικώνυποθέσεωνανήκει στουςοργανισμούςτοπικήςαυτοδιοίκησης….Υπέρτων…συντρέχειτεκμήριοαρμοδιότηταςγιατηδιοίκησητωντοπικώνυποθέσεων.Νόμοςκαθορίζειτοεύροςκαιτιςκατηγορίεςτωντοπικώνυποθέσεων,καθώςκαιτηνκατανομήτουςστουςεπίμέρουςβαθμούς.Μενόμομπορείναανατίθεταιστουςοργανισμούςτοπικήςαυτοδιοίκησηςηάσκησηαρμοδιοτήτωνπουσυνιστούν



⁵⁶ Ο στρατηγός De Gaulle εξήρτησε την εξακολούθηση άσκησης των καθηκόντων του ως Προέδρου της Δημοκρατίας από την έκβαση του δημοψηφίσματος αυτού. Μετά την απόρριψη της πρότασής του από το λαό αυτός παραιτήθηκε από το αξίωμά του.

αποστολή του Κράτους.

2.….διοικητικήκαιοικονομικήαυτοτέλεια…εκλέγονταιμεκαθολικήκαιμυστικήψηφοφορία

1. ΤοΚράτοςασκείεποπτείαπουσυνίσταταιαποκλειστικάσεέλεγχονομιμότηταςκαιδενεπιτρέπεταιναεμποδίζειτηνπρωτοβουλίακαιτηνελεύθερη δράση τους….
2. ΤοΚράτοςλαμβάνειτανομοθετικά,κανονιστικάκαιδημοσιονομικάμέτραπουαπαιτούνταιγιατηνεξασφάλισητηςοικονομικήςαυτοτέλειαςκαιτωνπόρωνπουείναιαναγκαίοιγιατηνεκπλήρωσητηςαποστολήςκαιτηνάσκησητωναρμοδιοτήτων…….»

Από τα παραπάνω συνάγεται ότι η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί συνταγματικά κατοχυρωμένο θεσμό. Το Σύνταγμα κατοχυρώνει την ύπαρξη Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α’ και B’ βαθμού και δεν επιτρέπει την κατάργησή τους. Το άρθρο 102 κατοχυρώνει την ύπαρξη οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως εδαφικών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Gebietskörperschaften des Öffentlichen Rechts) . Επομένως οι οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης εκτός από αρμοδιότητα έχουν και δικαιώματα και υποχρεώσεις δικό τους πρόσωπο, περιουσία και προϋπολογισμό.⁵⁷

Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις του Συντάγματος προκύπτει άλλωστε ότι η κρατική εξουσία δεν μένει αμέτοχη του όλου συστήματος αλλά έχει την γενική κατεύθυνση, το συντονισμό και τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι είναι δυνατό ορισμένες υποθέσεις ή κατηγορίες υποθέσεων τοπικού χαρακτήρα να αφαιρεθούν με νόμο από τους ΟΤΑ και να ανατεθούν σε όργανα της κρατικής διοίκησης ή και αντίστροφα αρμοδιότητες που συνιστούν αποστολή του Κράτους να ανατίθενται σε ΟΤΑ. Είναι πλούσια η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας σε υποθέσεις όπου χρειάστηκε να οριοθετηθεί ο όρος “τοπική υπόθεση”, η δε συνταγματική διάταξη κάνει λόγο για “τεκμήριο” αρμοδιότητας που σημαίνει ότι σε περίπτωση μη πρόβλεψης από το νόμο, αυτή θα ασκηθεί από τον ΟΤΑ όταν η υπόθεση χαρακτηρίζεται ως “τοπικού ενδιαφέροντος”.⁵⁸



⁵⁷ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός Έλεγχος, σελ. 11 επ.

⁵⁸ Α.Ι. Τάχος, Ελληνικο Διοικητικό Δίκαιο, σελ.230 επ.

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατοχυρώνεται πλέον σε όλη την έκταση της, απολαμβάνοντας την διοικητική και την οικονομική αυτοτέλεια.

Ευρωπαικός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας

Πέρα όμως από το Σύνταγμα της Ελλάδος η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατοχυρώνεται και με τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας που κυρώθηκε με το νόμο 1850/1989.⁵⁹

Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας υιοθετήθηκε στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης και η διαδικασία της επικύρωσης του από τα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης ξεκίνησε στις 15 Οκτωβρίου 1985. Σχεδόν όλα τα κράτη μέλη του Συμβουλίου είναι και μέρη του Χάρτη – με εξαίρεση τα τρία μικρά κράτη του Μονακό, της Ανδόρρας και του Σαν Μαρίνο.

Ο Χάρτης δεσμεύει τα κράτη μέρη που έχουν επικυρώσει την συνθήκη να εγγυώνται την πολιτική, διοικητική και οικονομική αυτονομία των τοπικών αρχών. Προνοεί ότι η αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης οφείλει να αναγνωρίζεται στην εσωτερική νομοθεσία και εάν αυτό είναι δυνατό, στο Σύνταγμα. Οι τοπικές αρχές οφείλουν να εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία, και είναι το πιο πρώιμο νομικό όργανο για την καθιέρωση της αρχής της επικουρικότητας.⁶⁰

Οι τοπικές αρχές, ενεργώντας εντός των ορίων του νόμου, θα πρέπει να είναι σε θέση να ρυθμίζουν και να διαχειρίζονται ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων με δική τους αποκλειστική ευθύνη και προς το συμφέρον του τοπικού πληθυσμού. Ο Χάρτης θεωρεί ότι οι δημόσιες υποθέσεις θα πρέπει να ασκούνται κατά προτίμηση από αρχές που είναι εγγύτερα προς τους πολίτες, ενώ ένα υψηλότερο επίπεδο διοίκησης θεωρείται κατάλληλο μόνο όταν ο συντονισμός ή η παραχώρηση των αρμοδιοτήτων είναι αδύνατη ή λιγότερο αποτελεσματική στο αμέσως κατώτερο διοικητικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτό, ο Χάρτης θέτει τις προϋποθέσεις που αφορούν την προστασία των ορίων των τοπικών αρχών, την ύπαρξη των κατάλληλων

διοικητικών δομών και πόρων για την εκπλήρωση της αποστολής τους, τους όρους υπό τους οποίους οι αρμοδιότητες αυτές θα ασκούνται, τους οικονομικούς πόρους των τοπικών αρχών και την νομική προστασία της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα όρια της διοικητικής εποπτείας των τοπικών αρχών εκτείνονται μέχρι τον έλεγχο νομιμότητας της δράσης τους.⁶¹

Ειδικότερα, Με το άρθρο 3, παρ.1 του ΕΧΤΑ προσδιορίζεται το περιεχόμενο της έννοιας της τοπικής αυτονομίας, η οποία εξειδικεύεται «ωςδικαίωμακαιπραγματικήικανότητατωνοργανισμώντοπικήςαυτοδιοίκησηςναρυθμίζουν,ναδιευθύνουν,σταπλαίσιατουνόμουμεδικήτουςευθύνηκαιπροςόφελοςτουπληθυσμούτουςένασημαντικόμέροςτωνδημοσίωνυποθέσεων».Σύμφωνα με τον Παπαδημητρίου, οι διατάξεις του (Χάρτη) διαθέτουν δυνάμει του άρθρου 28. παρ. 1 Συντ. ισχύ υπέρτερη από τις διατάξεις των νόμων. Ενόψει της εν λόγω συστηματικής ιδιαιτερότητάς του, συντίθενται στο πλαίσιο της έννομης τάξης μας τρία επάλληλα και ιεραρχικά σαφώς διαρθρωμένα επίπεδα κανόνων για την τοπική αυτοδιοίκηση: Πρόκειται για τους συνταγματικούς, τους διεθνείς και τους κοινούς κανόνες. Η σημασία του Χάρτη είναι λοιπόν έκδηλη, αφού οι διατάξεις του υπερισχύουν των διατάξεων του Δημοτικού Κώδικα και προσφέρονται συχνά –σε μία ενδιάμεση περιοχή μεταξύ Συντάγματος και νόμου– να συγκεκριμενοποιήσουν και να εξειδικεύσουν τους ορισμούς του Συντάγματος για την τοπική αυτοδιοίκηση. ⁶²

Η έννοια και το περιεχόμενο της διοικητικής αυτοτέλειας

Ο Συνταγματικός νομοθέτης ορίζει στο πρώτο εδάφιο της παρ. 2 του άρθρου 102 Σ. ότι «Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια»



⁶¹ Ευρ. Μπεσήλα – Βήκα, Τοπική Αυτοδιοίκηση – Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος Καλλικράτης, σελ. 53 επ.

⁶² Παπαδημητρίου Γ. ,Η τοπική αυτοδιοίκηση στη σύγχρονη δημοκρατία, σελ. 44 – 47.

Η κατοχύρωση της διοικητικής αυτοτέλειας συνεπάγεται ιδίως το δικαίωμα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης να εκδίδουν διοικητικές αποφάσεις οι οποίες έχουν την ίδια ισχύ με τις διοικητικές αποφάσεις του Κράτους και ως εκ τούτου είναι άμεσα εκτελεστές, δηλαδή δεν υπόκεινται σε προηγούμενο έλεγχο και ιδίως δεν υπόκεινται σε ιεραρχικό έλεγχο ή έλεγχο σκοπιμότητας.⁶³ Τούτο συνάγεται ευθέως από την διάταξη της παραγράφου 4 του άρθρου 102 Σ., βάσει της οποίας ο έλεγχος του κράτους περιορίζεται

«αποκλειστικά» στη διαπίστωση νομιμότητας («διοικητική εποπτεία») με ταυτόχρονη και εμφατική απαγόρευση «να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους».⁶⁴

Συνεπώς οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν – αντίστοιχα- δικαίωμα ελεύθερης δράσης, η οποία περιορίζεται μόνο από την υποχρέωση να τηρούν την νομιμότητα και να υπερασπίζονται το τοπικό δημόσιο συμφέρον. Η τήρηση της νομιμότητας ελέγχεται στο πλαίσο της κρατικής εποπτείας, η δε υπεράσπιση του δημοσίου συμφέροντος από το συλλογικό βουλευόμενο αντιπροσωπευτικό σώμα, το δημοτικό συμβούλιο, αλλά και από την δικαστική εξουσία όταν τίθενται στην κρίση της υποθέσεις στις οποίες αμφισβητείται η υπεράσπιση ή έστω η ορθή διαχείριση του τοπικού δημοσίου συμφέροντος από τα όργανα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Η ρητή ανάθεση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και η αναγνώριση υπέρ αυτών, του τεκμηρίου αρμοδιότητας στην διοίκηση των τοπικών υποθέσεων⁶⁵ οριοθετεί το περιεχόμενο της δημόσιας εξουσίας που τους ανήκει και συνακόλουθα το πεδίο στο οποίο ασκείται το δικαίωμα της διοικητικής αυτοτέλειας.

Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης διοικούνται από αιρετές αρχές οι οποίες εκλέγονται «με καθολική και μυστική ψηφοφορία όπως νόμος ορίζει». Η συνταγματική αυτή επιταγή, του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 2 του άρθρου 102 του Σ. , προσδίδει ευρύτερο και ουσιαστικότερο περιεχόμενο και σε τελευταία ανάλυση συμπροσδιορίζει την έννοια της διοικητικής



⁶³ Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Γ Έκδοση, σελ 576 επ.

⁶⁴ Α. Ι. Τάχου, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 166-167.

⁶⁵ Π. Παυλόπουλου, Τοπικές Υποθέσεις και Τοπική Αυτοδιοίκηση, Η νομική παραμόρφωση του περιεχομένου ενός όρου και οι συνέπειες της, σελ. 49-64

αυτοτέλειας.⁶⁶ Εν πρώτοις, η εκλογή των οργάνων που διαχειρίζονται το μερίδιο της δημόσιας εξουσίας που αναφερέται στις τοπικές υποθέσεις διέπεται από ίδιες αρχές του εκλογικού δικαίου που ισχύουν για την ανάδειξη της Βουλής και απορρέουν ευθέως από την αρχή της λαικής κυριαρχίας ⁶⁷

Είναι ο οργανωμένος σε τοπικές ενότητες που αναδεικνύει δια της εκλογής τα αιρετά όργανα της Τοπικής Αυτοδιοικησης και ως εκ τούτου είναι εντολέας τους κατά την άσκηση της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων ⁶⁸. Η πολιτική εντολή προς τα όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης μετουσιώνεται σε προγραμματικό λόγο και καθορίζεται από τις αρχές της ελέυθερης δράσης και πρωτοβουλίας. Δηλαδή το περιεχόμενο της πολιτικής εντολής καθορίζεται από την αποδοχή δια της εκλογής του προγραμματικού λόγου των αιρετών ηγεσιών, ο οποίος αναφέρεται στις τοπικές υποθέσεις. Η ελευθερία όμως εφαρμογής προγραμματικών κατευθύνσεων που προκρίνει διά της εκλογής η πλειοψηφία των εκλογέων περιορίζεται από την διαρκή αξιολόγησή τους με κριτήριο την υπέρασπιση του τοπικού δημοσίου συμφέροντος.⁶⁹

Συνεπώς η διοικητική αυτοτέλεια των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν περιορίζεται στην τυπική της έννοια αλλά έχει ευρύτερες προεκτάσεις οι οποίες οριοθετούνται από την ελευθερία δράσης και πρωτοβουλίας κατά την υλοποίηση των προγραμματικών κατευθύνσεων που ενσωματώθηκαν στην πολιτική εντολή του οργανωμένου σε εκλογικού σώματος λαού, το οποίο ανήκει στον αντίστοιχο Οργανισμό Τοπικής Αυτοδιοίκησης. ⁷⁰

Εξ άλλου η συμπερίληψη της συνταγματικής επιταγής για την διοικητική αυτοτέλεια στην ίδια παράγραφο που αναφέρεται στην εκλογή των οργάνων επιβεβαιώνει την συστηματική συσχέτιση με την διαδικασία και το



⁶⁶ Επ. Σπηλιωτόπουλου , Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, σελ. 316 επ.

⁶⁷ Δ. Κατσούλης, Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, Αθήνα – Κομοτηνή, 1993, σελ. 25 επ.

⁶⁸ Δ. Τσάτσου – Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 408

⁶⁹ Π. Παυλόπουλου ο.π. υποσημείωση 65. : «τοπικόσυμφέρονείναιηχρησιμότηταήηωφέλειαεκείνη,ηοποίαέχειωςυποκείμενομίαομάδαπροσώπωνπουαφενόςπροσδιορίζονταιμεβάσητοσύνδεσμότουςμεορισμένοχώροκαιαφετέρουενεργούνconcretoωςεκπρόσωποιτηςτοπικήςεκείνηςκοινότητας,στηνοποίαέχουνενεταχθεί»

⁷⁰ Ν.Κ. Χλέπα, Η πολυβάθμια αυτοδιοίκηση-Θεωρητικές αναζητήσεις και θεσμικές μεταμορφώσεις, σελ. 269-278

περιεχόμενο της άμεσης λαϊκής νομιμοποίησης των οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ⁷¹

Κατόπιν αυτών, η διοικητική αυτοτέλεια στην ελληνική συνταγματική έννομη τάξη είναι το δικαίωμα – εγγύηση προκειμένου να καθίσταται δυνατή η πραγμάτωση της αυτοτελούς πολιτικής στοχοθεσίας των ΟΤΑ, δηλαδή της στοχοθεσίας που καθορίζεται μέσω της δημοκρατικής λειτουργίας από τους πολίτες και συγκεκριμενοποιείται από τα αιρετά όργανα. Συνεπώς η διοικητική αυτοτέλεια στο άρθρο 102, Παρ. 2 Σ, πρέπει ταυτόχρονα να εκλαμβάνεται και ως πολιτική αυτοτέλεια, η οποία εκτείνεται στην διοίκηση όλων των δημοσίων υποθέσεων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Τοπικής αυτοδιοίκησης. Με αυτό το πολιτικό – διοικητικό της περιεχόμενο η συνταγματική έννοια της διοικητικής αυτοτέλειας συνδέεται άρρηκτα με την έννοια της τοπικής αυτονομίας.

1. . Η Διοικητική αυτοτέλεια υπό το πρίσμα της αρχής της τοπικής αυτονομίας.

Η έννοια της τοπικής αυτονομίας, όπως προαναφέραμε, εισάγεται με το ν. 1850/1990, με τον οποίο κυρώνεται ο Ευρωπαικός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας. Προφανώς ο όρος προκρίθηκε από τους συντάκτες και θεμελιωτές του Ευρωπαικού Χάρτη για να ποδώσει αρχές που ενσωματώνει και προσδιορίζει αναλυτικότερα στις επιμέρους ρυθμίσεις του, στο πολιτικό, κανονιστικό και καταστατικό – οργανωτικό πεδίο των αυτοδιοικούμενων τοπικών θεσμών των εθνικών εννόμων τάξεων των χωρών μελών του Συμβουλίου της Ευρώπης. ⁷²

α)Στην έννοια της τοπικής αυτονομίας προέχει πάντως η πολιτική της παράμετρος, η πολιτική αυτονομία η οποία προσδιορίζεται ως δικαίωμα και εξουσία ενός οργανισμού να καθορίζει τους πολιτικούς στόχους διαμέσου της επίτευξης των οποίων επιδιώκει την ικανοποίηση των αναγκών και των



⁷¹ Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση τη τοπικής αυτοδιοίκησης, Προκλήσεις και προοπτικές μετά την συνταγματική αναθεώρηση, σελ. 51 επ.

⁷² Π. Παπαγιάννη/Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, σ. 68 επ

συμφερόντων που προορίζεται να υπηρετεί. Η πολιτική αυτονομία ταυτίζεται κυριολεκτικά με την νομικοπολιτική ικανότητα της πολιτικής στοχοθεσίας.⁷³

Στο πλαίσιο του δημοκρατικού πολιτεύματος, στο οποίο πηγή όλων των εξουσιών είναι ο λαός, η πολιτική στοχοθεσία είναι προφανώς συνδεδεμένη με τις διαδικασίες ουσιαστικής δημοκρατικής νομιμοποίησης.

Ως εκ τούτου, αυθεντική πηγή της πολιτικής στοχοθεσίας είναι το εκλογικό σώμα που οριοθετεί την πολιτική εντολή με βάση τα συμφέροντα της αντίστοιχης εθνικής ή τοπικής κοινωνίας. Διαπιστώνεται λοιπόν ότι το δικαίωμα της πολιτικής αυτονομίας ανήκει εν τέλει στην κοινότητα και απλώς ασκείται από τα δημοκρατικά νομιμοποιημένα όργανά της. Υπό αυτήν την έννοια η πολιτική αυτονομία, στο πλαίσιο του δημοκρατικού πολιτεύματος, είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την αυτοδιοίκηση ⁷⁴, το οργανωτικό δηλαδή σχήμα σύμφωνα με το οποίο τα διοικητικά όργανα ενός αντιπροσωπευτικού οργανισμού εκλέγονται από το αντίστοιχο εκλογικό σώμα.

β)Η εξουσία ενός Οργανισμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης να θέτει κανόνες δικαίου προκειμένου να ρυθμίζει ζητήματα που ανήκουν στην αρμοδιότητα του, κανόνες που θέτει το κράτος, προσδιορίζεται με την έννοια της κανονιστικής αυτονομίας. Συνεπώς, η κανονιστική αυτονομία εντάσσεται στο πλαίσιο της νοοθετικής λειτουργίας της Πολιτείας, οι δε παραγόμενοι σε εφαρμογή της κανόνες έχουν άμεσα νομικά αποτελέσματα στον χώρο αρμοδιότητας του οργάνου που τους εκδίδει, αρκεί να εμπίπτουν σε νομοθετικά προσδιορισμέενες καθ’ύλην αρμοδιότητες. Ουσιαστικά με την κανονιστική αυτονομία συντελείται στο επίπεδο της νομοθετικής λειτουργίας η εφαρμογή της πολιτικής στοχοθεσίας.⁷⁵

Η κανονιστική αυτονομία, όταν αναγνωρίζεται στους οργανισμούς που αποτελούν περιφερειακες και τοπικές δομές της πολιτείας , έχει ποικίλες και διαφορετικές «διακυμάνσεις». Κοινό γνώρισμά της, πάντως, είναι η γενική κανονιστική εξουσιοδότηση που παρέχεται από τον συντακτικό νομοθέτη. Αντίθετα δεν θεμελιώνεται εξουσία κανονιστικής αυτονομίας όταν ο συντακτικός νομοθέτης αρκείται στη διακριτική ευχέρεια του κοινού νομοθέτη



⁷³ Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση τη τοπικής αυτοδιοίκησης, Προκλήσεις και προοπτικές μετά την συνταγματική αναθεώρηση, σελ. 25 επ.

⁷⁴ Σπ.Φλογαϊτη,Θεμελιώδεις έννοιες διοικητικής οργανώσεως, Αθήνα-Κομοτηνή 1981, σ. 54-73.

⁷⁵ Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 397 επ.

να καταστρώσει κανόνες ειδικής εξουσιοδότησης προς τους περιφερειακούς ή τοπικούς οργανισμούς⁷⁶. Η κανονιστική αυτονομία είναι η δυναμικότερη μετά την πολιτική αυτονομία παράμετρος της έννοιας της τοπικής αυτοννομίας. Δεν συναντάται όμως πάντοτε σε Οργανισμούς που έχουν –τόσο ώς προς την μορφή οργάνωσης όσο και ως προς την μορφή εξουσίας- τον προσδιορισμό της τοπικής αυτονομίας. Γι’αυτό εξάλλου η χρήση της έννοιας της τοπικής αυτονομίας για τον προσδιορισμό Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης σε διάφορες εθνικές έννομες τάξεις δεν συνοδεύονται πάντοτε από την κανονιστική αυτονομία, όπως αναφέραμε για την Τοπική Αυτοδιοίκηση στην χώρα της Ιταλίας.⁷⁷

γ)Παράμετρος της τοπικής αυτονομίας είναι και η οικονομική αυτονομία η οποία ορίζεται ως η ικανότητα και το δικαίωμα των νομικών προσώπων να έχουν δικούς τους πόρους ακόμη και με την επιβολή και είσπραξη αυτοτελών φόρων και τελών (δημοσιονομική αυτονομία) αλλά και αξιοποίηση ιδίων οικονομικών μέσων. Η οικονομική αυτονομία είναι πάντα σχετική, διότι περιορίζεται από τους κανόνες διαχείρισης που θέτει το κράτος καθώς και από το φορολογικό σύστημα.⁷⁸

Αντίστοιχη της έννοιας της «οικονομικής αυτονομίας» είναι η εγχώρια έννοια της «οικονομικήςαυτοτέλειας»⁷⁹.Η οικονομική αυτοτέλεια, η εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων, είναι το εργαλείο για να υλοποιηθεί η πολιτική στοχοθεσία, δηλαδή η επίτευξη των στόχων της τοπικής κοινότητας. Όταν η τοπική κοινότητα δεν έχει δικαίωμα δικών της πολιτικών στόχων ή δικαίωμα αυτοδιοίκησης των τοπικών δημοσίων υποθέσεων η οικονομική αυτοτέλεια δεν έχει δικαιολογητική βάση. Αντίθετα, η μη συνδρομή της οικονομικής αυτοτέλειας καθιστά ανέφικτη την πραγμάτωση της πολιτικής στοχοθεσίας είτε διότι στερεί τους αναγκαίους και επαρκείς στόχους είτε διότι



⁷⁶ Αυτή τη μορφή ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης καταστρώνει ο συντακτικός νομοθέτης στο αρθ. 43, παρ. 2 Συντ. ορίζοντας ότι «ΎστερααπόπρότασητουαρμοδίουΥπουργούεπιτρέπεταιηέκδοσηκανονιστικώνδιαταγμάτωνμεειδικήεξουσιοδότησηνόμουκαιμεςσταόριατης.Εξουσιοδότησηγιαέκδοσηκανονιστικώνπράξεωναπόάλλαόργανατηςδιοίκησηςεπιτρέπεταιπροκειμένουναρυθμιστούνειδικότεραθέματαήθέματαμετοπικόενδιαφέρονήμεχαρακτήρατεχνικόήλεπτομερειακό».

⁷⁷ Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Γ Έκδοση, σελ 564 επ.

⁷⁸ Γ. Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση τη τοπικής αυτοδιοίκησης, Προκλήσεις και προοπτικές μετά την συνταγματική αναθεώρηση, σελ. 56 επ.

⁷⁹ Όρο που προβλέπει ο Συντακτικός Νομοθέτης στο άρθρο 102 Σ.

τους παρέχει ελλιπώς και με όρους που περιορίζουν ή και χειραγωγούν την πολιτική στοχοθεσία και μειώνουν ή εκμηδενίζουν την πολιτική-διοικητική αυτοτέλεια.⁸⁰

Κοινή πάντως συνισταμένη της έννοιας της τοπικής αυτονομίας όπως και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι η πολιτική αυτονομία ή αυτοτέλεια, οικονομική αυτονομία ή αυτοτέλεια και η οργανωτική αυτονομία ή αυτοτέλεια. Η κανονιστική αυτονομία δεν αποτελεί την κοινή συνισταμένη αλλά συνιστά πρότυπο ποιοτικής ανέλιξης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο εθνικό κατ’αρχήν αλλα και στο ευρωπαϊκό σύστημα πολιτειακής οργάνωσης.

81

1. . Διοικητική Εποπτεία

Σε αντιδιαστολή με την έννοια της διοικητικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α., ο συντακτικός νομοθέτης (όπως και οι αλλοδαποί) κατοχυρώνει τον θεσμό της διοικητικής ή κρατικής εποπτείας.

α) Έννοια και περιεχόμενο της Κρατικής-διοικητικής εποπτείας

Το κράτος έχει τη δυνατότητα μέσα στα πλαίσια του Συντάγματος να ιδρύει και να μεταρρυθμίζει τους αυτοδιοικούμενους οργανισμούς της ΤΑ, αλλά παράλληλα, να τους εποπτεύει και να τους ελέγχει σύμφωνα πάντοτε με την ισχύουσα νομοθεσία.

Κατά συνταγματική επιταγή, του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 4 του άρθρου 102: «Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους». Η εκχώρηση της άσκησης δημόσιας διοίκησης από το Κράτος σε



⁸⁰ Α.Ι. Τάχος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 258 επ.

⁸¹ Βλ. αναλυτικά στις υπό στοιχεία 5 και 6 ενότητες της παρούσης εργασίας : «Συνταγματική Κατοχύρωση στην Αλλοδαπή»… και «…στην Ελλάδα»

αυτοτελείς οργανισμούς, γίνεται πάντοτε με την επιφύλαξη της άσκησης εποπτείας σ’αυτούς, και είναι φυσικό, αφού, χωρίς εποπτεία και έλεγχο, οι αυτοτελείς οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης θα αποτελούσαν μικρά κρατίδια μέσα στο κράτος.⁸²

Η διάταξη αυτή, αφενός δεν επιτρέπει απλά, αλλά επιτάσσει τη νομοθετική καθιέρωση της κρατικής εποπτείας και αφετέρου διατυπώνει ένα όριο για την ένταση της κρατικής εποπτείας ορίζοντας, ότι αυτή δεν πρέπει να προσβάλλει τον πυρήνα του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης ή να περιορίζει δυσανάλογα τα περιθώρια της αυτόβουλης δράσης αυτής⁸³. Η αναγκαιότητα της κρατικής εποπτείας δεν μπορεί να αμφισβητηθεί στα πλαίσια μια δημοκρατικής πολιτείας που διέπεται από την αρχή του κράτους δικαίου και περιφρουρεί την ενότητα της διοικήσεως⁸⁴.

Διοικητική εποπτεία είναι η παρακολούθηση και ο έλεγχος της δράσης των αυτοδιοικούμενων νομικών προσώπων εκ μέρους των οργάνων του κράτους. Αντικείμενο της διοικητικής εποτπείας μπορούν να είναι μόνο οι ίδιες υποθέσεις των τοπικών οργανισμών και όχι οι δοτές, οι οποίες υπόκεινται στον ιεραρχικό έλεγχο των αρμόδιων διοικητικών αρχών του κράτους⁸⁵.

Η άσκηση της εποπτεία του Κράτους επί των αυτοδιοικούμενων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης έχει δικαιολογητική βάση την προαναφερόμενη εκχώρηση σε αυτούς μέρους της εξουσίας του και αναπόφευκτο επακόλουθο να διατηρεί για τον εαυτό του το δικαίωμα εποπτικού ελέγχου. Παράλληλα, η ενότητα της δημόσιας διοίκησης επιτυγχάνεται με την επέμβαση των αρμοδίων οργάνων της κεντρικής διοίκησης στη λειτουργία των αυτοδιοικούμενων οργανισμών του δημοσίου, προκειμένου να εξασφαλισθεί η συνοχή της έννομης τάξης, η εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής, η ενότητα της δημόσιας διοίκησης ως απόρροια της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας και της από το Σύνταγμα οριζόμενης οργανωτικής μορφής της εκτελεστικής εξουσίας.



⁸² Α.Ι. Τάχος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σελ. 222 επ.

⁸³ Η αρχή της αναλογικότητας κατοχυρώνεται ρητά και στο άρθρο 8 § 3 ΕΧΤΑ όπου ορίζεται ότι ο διοικητικός έλεγχος των ΟΤΑ πρέπει να ασκείται με την τήρηση της αναλογίας μεταξύ της εκτάσεως της επεμβάσεως της εποπτεύουσας αρχής και της σπουδαιότητας των συμφερόντων που η αρχή αυτή προτίθεται να διαφυλάξει.

⁸⁴ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός έλεγχος, σελ. 92 επ..

⁸⁵ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός έλεγχος, σελ. 92 επ..

β) Η συνταγματική κατοχύρωση της κρατικής εποπτείας

Όπως ήδη σημειώσαμε, στο Σύνταγμα, κατοχυρώνεται η εξουσία των Οργανισμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης να αποφασίζουν αποκλειστικά με δικά τους όργανα για τις δικές τους τοπικές υποθέσεις. Στα περιφερειακά όργανα του Κράτους ανατίθεται η γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της αρμοδιότητάς τους⁸⁶, ενώ, η γενική κατεύθυνση, ο συντονισμός και ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεών τους ανατίθεται στα κεντρικά όργανα του Κράτους με νόμο, στα πλαίσια του οποίου, ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση, όταν δρα κανονιστικά, υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών.

Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης είναι ενσωματωμένοι στον κρατικό μηχανισμό της δημόσιας διοίκησης ως μέρος αυτής και η σχέση τους με το κράτος και τα όργανά του, εκδηλώνεται με την άσκηση της κρατικής εποπτείας στην εν γένει δραστηριότητά τους. Από τη σύγχρονη επιστήμη οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης θεωρούνται αυτοτελείς φορείς δημόσιας διοίκησης, ανεξάρτητοι από το Κράτος, στην καθιέρωση και εξασφάλιση των οποίων αποβλέπει η κρατική εποπτεία.

Το πρόβλημα της συνύπαρξης της τοπικής αυτοδιοίκησης και της κρατικής εποπτείας εντοπίζεται και συναρτάται με την αυτοτέλεια, η οποία αποτελεί προϋπόθεση και συντελεστή της τοπικής ανάπτυξης, καθώς ο έλεγχος που ασκεί η δεύτερη επί της πρώτης αποτελεί περιορισμό και ανάσχεση στην διοικητική λειτουργία αυτής. Η αυτοτέλεια, αναφέρεται στο δικαίωμα του τοπικού οργανισμού να αποφασίζει κυριαρχικά για το εάν και με ποιο τρόπο θα διεκπεραιώσει μια τοπική υπόθεση, και την απόφαση του αυτή να την εκτελέσει με δικά του όργανα.⁸⁷

Η διοικητική εποπτεία είναι αποτέλεσμα της κατάτμησης της κρατικής εξουσίας και της παραχώρησης μέρους αυτής στο θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης (είτε της καθ’ύλην είτε της κατά τόπον). Αποτελεί απόρροια της θεώρησης του κράτους ως κυρίου και αποκλειστικού φορέα της εξουσίας, που επιβάλλει το σεβασμό της νομιμότητας που τη διέπει, όταν αυτή ασκείται από άλλα νομικά πρόσωπα πλην του κράτους. Η ανάπτυξη των θεσμών της



⁸⁶ Σ. άρθρ. 101 § 1.

⁸⁷ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός έλεγχος, σελ. 92 επ..

τοπικής αυτοδιοίκησης και η αναγκαία εκχώρηση μέρους του διοικητικού έργου του κράτους, προϋποθέτει αφενός μεν την ανεξαρτησία δράσης των θεσμών αυτών, ως θεσμών δημοσίου δικαίου, αλλά επίσης συναρτάται με τη συνολική ενότητα γύρω από τον κεντρικό και ενιαίο θεσμό του κράτους⁸⁸, συνεργασία απολύτως αναγκαία για τη συνεργασία και τον αυτοπεριορισμό του κράτους, προκειμένου να επιτευχθεί ο σκοπός που επιδιώκουν οι αυτοδιοικούμενοι οργανισμοί. ⁸⁹

γ) Νομοθετική εξουσία του Κράτους για τους Ο.Τ.Α.

Αυτονόητο είναι ότι η νομοθετική εποπτεία, ανήκει στο μονοπώλιο του κράτους και δεν αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα της έμμεσης κρατικής διοίκησης, εν όψει του γεγονότος ότι η άσκηση της αντίστοιχης εξουσίας γίνεται από αυτό. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της τελευταίας αποτελεί η διοικητική εποπτεία μέσα από την οποία εφαρμόζεται η κρατική πολιτική και ιδίως βάσει της οικονομικής εξάρτησης των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης από το Κράτος.⁹⁰

Η «νομοθετική» ή ρυθμιστική εποπτεία (ή εξουσία) του Κράτους, ασφαλώς δεν έχει την έννοια ότι είναι ανεξέλεγκτη, διότι όριο έχει το Σύνταγμα, το Διεθνές Δίκαιο και το Κοινοτικό Δίκαιο. Δεν επιτρέπεται για παράδειγμα στον κοινό νομοθέτη να καταργήσει άμεσα ή έμμεσα τον θεσμό της αποκέντρωσης και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Επιτρέπεται όμως, στον νομοθέτη να ρυθμίσει τα θέματα της λειτουργίας των θεσμών αυτών κατά τρόπο όμως που να μην αναιρεί το αληθινό περιεχόμενό τους και την ιστορική τους συνέχεια. Η εποπτεία νομιμότητας, έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, στον βαθμό που έχει την αρμοδιότητα να ακυρώνει τις πράξεις των οργάνων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, για παράβαση νόμου στην οποία περιλαμβάνεται και η υπέρβαση των αρμοδιοτήτων τους⁹¹.



⁸⁸ Λ.Κόντο-Μάναλη,Ο δημοσιονομικός έλεγχος στα αυτοδιοικούμενα ΝΠΔΔ, Πρακτικά επιστημονικής ημερίδας στο Παν/μιο Πειραιώς 12.12.1996 από το Ελ. Συνέδριο, σ. 53.

⁸⁹ Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 404 επ.

⁹⁰ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός Έλεγχος , σελ 97.

⁹¹ Α.Τάχο,Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, σ. 33, 225 και 306.

Εξάλλου, η κρατική εποπτεία είναι συνακόλουθη και της διοικητικής αυτοτέλειας των τοπικών οργανισμών που καθιερώνεται από το Σύνταγμα, και όχι της αυτονομίας⁹².

δ) Περιεχόμενο διοικητικής Εποπτείας

Η κρατική εποπτεία επί των πράξεων των οργάνων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού, περιλαμβάνει κατά το άρθρο 102 § 4 του Συντάγματος, μόνο τον έλεγχο νομιμότητας, προκειμένου να διασφαλιστούν οι βασικές αρχές της νομιμότητας, της χρηστής δοίκησης και του Κράτους δικαίου. Κατά συνταγματική επίσης επιταγή, το Κράτος οφείλει να ασκεί εποπτεία επί των οργανισμών της τοπικής αυτοδιοικήσεως, η οποία να μην εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση αυτών.

Υπό την ευρεία έννοιά της, η διοικητική εποπτεία περιλαμβάνει το δικαίωμα του κράτους να ρυθμίζει νομοθετικά την οργάνωση και τη λειτουργία των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (νομοθετική εποπτεία)⁹³ και το δικαίωμα του να ελέγχει με διοικητικά ή δικαστικά (διοικητική εποπτεία) όργανά του την τήρηση των νόμων αυτών. Η διοικητική εποπτεία, αποτελεί χαρακτηριστικό γνώρισμα της έμμεσης κρατικής διοίκησης, δεδομένου ότι η άσκηση της νομοθετικής και δικαστικής εποπτείας που στηρίζονται στις αντίστοιχες εξουσίες του κράτους, όπως είναι αυτονόητο ασκούνται αποκλειστικά από αυτό.

Γενικά, η κρατική εποπτεία αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της έννοιας της τοπικής αυτοδιοίκησης και της αποκεντρωμένης δημόσιας διοίκησης. Η κατά παραχώρηση άσκηση της εξουσίας στην τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία οδηγεί στην υπεύθυνη και ανεξάρτητη από το Κράτος διαχείριση των υποθέσεων, δεν μπορεί και δεν πρέπει να είναι απεριόριστη. Και τούτο διότι το κράτος δεν είναι δυνατόν να παραμένει αδιάφορο σε περίπτωση παραβίασης των νόμων από τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, επειδή μια τέτοια θέση θα προσέκρουε στην θεμελιώδη αρχή της νομιμότητας, ακρογωνιαίο λίθο κάθε έννοιας κράτους δικαίου, αρχή με την οποία οφείλει να συμμορφώνεται κάθε



⁹² ΣτΕ 3982/1981, ΣτΕ 1541/1984 και 3229/1987

⁹³ Α.Τάχο,Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 2004, σελ. 305, Ε.Σπηλιωτόπουλο,Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 204, σελ. 330.

δραστηριότητα όλων των φορέων της δημόσιας εξουσίας, αυτοδιοικούμενων και μη⁹⁴. Πολύ περισσότερο, επειδή η πολιτεία παρέχει κατά βάση στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης τα ηθικά και υλικά μέσα προκειμένου να έχουν την απαιτούμενη ικανότητα για αυτοδιοίκηση, είναι επόμενο να μην είναι δυνατόν να αποστερηθεί η κεντρική διοίκηση από την άσκηση κάθε επίβλεψης και ελέγχου.

Σκοπό της κρατικής εποπτείας αποτελεί η εξασφάλιση της ενότητας και της ομαλής λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης για την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος⁹⁵. Η από το κράτος άσκηση εποπτικού έργου, περιφρουρεί το γενικό συμφέρον και εναρμονίζει τη δράση των αυτοδιοικούμενων προσώπων, με τα δικαιώματα και τα συμφέροντα του συνόλου των πολιτών.

ε) Διάκριση της εποπτείας από τον ιεραρχικό έλεγχο

Μεταξύ της διοικητικής εποπτείας και της ιεραρχικής εξουσίας υπάρχουν θεωρητικά δύο θεμελιώδεις διαφορές. Μία τυπική και μία ουσιαστική. Η πρώτη εδράζεται στο γεγονός ότι η διοικητική εποπτεία αποτελεί έλεγχο που ασκείται από τα όργανα ενός ενώτερου ΝΠΔΔ (του Κράτους) επί των οργάνων ενός άλλου κατώτερου, ενώ η ιεραρχική εξουσία αποτελεί έλεγχο που ασκείται από ανώτερα προς κατώτερα όργανα ενός και του αυτού νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (εν προκειμένω το Κράτος), η δε ουσιαστική διαφορά συνίσταται στην έκταση του ασκούμενου ελέγχου. Ενώ η κρατική εποπτεία περιλμαβάνει μόνο έλεγχο νομιμότητας, ο ιεραρχικός έλεγχος περιλαμβάνει και έλεγχο σκοπιμότητας. Τα όργανα της κρατικής διοίκησης, της οποίας το ιδιαίτερο χαρακτηριστικό γνώρισμα αποτελεί ή άσκηση ιεραρχικού ελέγχου, συνδέονται μεταξύ τους με οργανική σχέση δημόσιας εξουσίας που επιτρέπει στα ιεραρχικώς προϊστάμενα όργανα να ασκούν διατακτική αρμοδιότητα στα υφιστάμενα όργανα, τα οποία με τη σειρά τους έχουν αντίστοιχη υπηρεσιακή υποχρέωση υπακοής. ⁹⁶

⁹⁴ Αλ. Κοκκίδου, Διοικητική Εποπτεία και Δημοσιονομικός Έλεγχος, σελ. 99 επ.

⁹⁵ Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, σελ. 404 επ.

⁹⁶ Αλ Κοκκίδου, Διοικητική Έποπτεία και Δημοσιονομικός Έλεγχος, σελ. 101 επ.

Η διοικητική εποπτεία δεν τεκμαίρεται, όπως ο ιεραρχικός έλεγχος, αλλά πρέπει να προβλέπεται ειδικά, και οι σχετικές διατάξεις πρέπει να καθορίζουν τα μέσα της άσκησης και τα όριά της, δεδομένου ότι η εποπτεία αποτελεί περιορισμό της αυτοδιοίκησης, που επιδιώκεται με την ίδρυση του δημόσιου νομικού προσώπου. Αντίθετα με τον ιεραρχικό έλεγχο η Κρατική εποπτεία έχει ανάγκη ειδικής εκάστοτε νομοθετικής διατάξεως με την οποία να καθορίζεται το είδος και η έκταση της (προληπτική, κατασταλτική κ.λπ.). Η εποπτεία ασκείται με διοικητικές πράξεις του εποπτεύοντος οργάνου και μπορεί να περιλαμβάνει επεμβάσεις σχετικές είτε με όργανα είτε με τις πράξεις των οργάνων του εποπτευομένου δημοσίου νομικού προσώπου. Δεν θα πρέπει να υπάρχει σύγκρουση ούτε ακόμα και απλός ανταγωνισμός μεταξύ της εποπτείας και του ελέγχου από την πλευρά της διοίκησης και των τοπικών οργανισμών, διότι οι τελευταίοι θα αδυνατούν να αναπτύξουν επιτυχημένη τοπική δραστηριότητα και δε θα μπορούν να διαρρυθμίζουν με δικά τους κανονιστικά μέτρα τις κάθε είδους σχέσεις της περιοχής τους.

Μια τρίτη διαφορά που υπάρχει μεταξύ των δύο αυτών μορφών ελέγχου αναφέρεται μόνο στο ένα σκέλος της διοικητικής και ιεραρχικής εποπτείας, δηλ. μόνο στον έλεγχο των πράξεων των Αρχών της έμμεσης και της άμεσης κρατικής διοίκησης. ‘Ετσι, οι Αρχές των τοπικών οργανισμών μπορούν να ασκούν αίτηση ακυρώσεως κατά των πράξεων των εποπτικών Αρχών ενώπιον των δικαστηρίων, ενώ η Αρχή της άμεσης κρατικής διοίκησης δεν νομιμοποιείται στην άσκηση ενός τέτοιου ένδικου μέσου λόγω έλλειψης ίδιου συμφέροντος.

12. Συμπέρασμα

Είναι γεγονός ότι ο θεσμός της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, έχει πετύχει πολλές και σημαντικές θεσμικές αλλαγές, που κατοχύρωσαν και βελτίωσαν την διοικητική και την οικονομική του αυτοτέλεια. Χρειάζεται να μεταρρυθμιστούν πολλά και να παρθούν γενναίες αποφάσεις, για να ήμαστε σε θέση να μιλήσουμε για τοπική αυτονομία (πολιτική, οικονομική, οργανωτική) και για παρεπίμπτων έλεγχο και εποπτεία, αποκλειστικά νομιμότητας.

Αντ’ αυτών το τελευταίο διάστημα γίνεται ολοένα και εμφανέστερο ότι το πολιτικό μας σύστημα, το οποίο εδώ και καιρό βρίσκεται αποδυναμωμένο και αποσταθεροποιημένο στη δίνη της οικονομικής κρίσης, αντιμετωπίζει την Τοπική Αυτοδιοίκηση με μια μίζερη και στενόμυαλη λογική, διολισθαίνοντας όλο και περισσότερο σε λύσεις που όχι μόνον αποτελούν οπισθοδρόμηση, σε σχέση με τα έως τώρα κεκτημένα, αλλά και οδηγούν σε συνεχείς παραβιάσεις των συνταγματικών αρχών που οριοθετούν την έννοια και τον ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Ο θεσμός αυτός, θεμέλιο κύτταρο του σύγχρονο Δημοκρατικού Κράτους Δικαίου, δύναται να σταθεί καταλύτης στην εύρυθμη λειτουργία του κράτους (με την αμεσότητα του) και αρωγός στην προσπάθεια εξόδου της χώρας από το τέλμα (με την αποτελεσματικότητά του).

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Αριστοτέλης : «Πολιτικά», μετάφραση Δημήτρης Παπαδής, εκδόσεις ΖΗΤΡΟΣ, Θεσσαλονίκη 2006.

ΒενιζέλοςΕυαγ.,Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου, Εκδόσεις Παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1991.

Δαγτόγλου Π.,Γενικό διοικητικό Δίκαιο, έκδοση ΣΤ’, 2012

Του ιδίου, Συνταγματικό Δίκαιο, Ατομικά Δικαιώματα, Τόμοι Α΄ κ΄ Β΄, 1991

ΚατσούληςΔ., Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1993.

Του ιδίου, Ο «Καλλικράτης» σήμερα και o δρόμος για την επανεκκίνηση: http://www.topikidimokratia.blogspot.gr/2012/07/ kai.html [ημερομηνία καταχώρησης 12-7-2012].

ΚαφετζήςΠ.-Κοντογιώργης Γ.- Μακρυδημήτρης Αντ. – Τάτσος Ν., Αυτοδιοίκηση και Κράτος στο Πλαίσιο της Παγκοσμιοποίησης, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, 2003

ΚοκκίδουΑλ.,Διοικητική Εποπτεία και ΔημοσιονομικόςΈλεγχος στους Πρωτοβάθμιους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2008.

Κόντος-ΜάναληςΛ., Ο δημοσιονομικός έλεγχος στα αυτοδιοικούμενα ΝΠΔΔ, Πρακτικά επιστημονικής ημερίδας στο Παν/μιο Πειραιώς 12.12.1996 από το Ελ. Συνέδριο.

ΜαϊστρουΠ.,Τα τρία κύματα των μεταρρυθμίσεων της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα [1975-2015*], εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 2009, σ. 151 επ.

ΜανιτάκηςΑντ., Κράτος Δικαίου και Δικαστικός έλεγχος Νομιμότητας, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 1994.

Του ιδίου, Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2003

ΜάνεσηςΑρ.,Συνταγματικά Δικαιώματα, Πανεπιστημιακές παραδόσεις,Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 1994

ΜουκίουΧρ.,Η κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, υπό το πρίσμα των νεότερων νομολογιακών εξελίξεων, Αντ. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2009.

Μπέσιλα-ΒήκαΕ.,To συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης, 1995

Της ιδίας, Τοπική Αυτοδιοίκηση -Θεσμικό πλαίσιο – Ευρωπαϊκή διάσταση (Υπό το πρίσμα του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και του Προγράμματος “Καλλικράτης”), Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2010

Της ιδίας, Η επιχειρηματική δραστηριότητα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2010

ΠαπαγιάννηΠ./Δ.Κατσούλη, Οι Χάρτες και η Ευρώπη της Αυτοδιοίκησης, Αθήνα 2001.

ΠαπαδημητρίουΓ.,Η τοπική αυτοδιοίκηση στη σύγχρονη δημοκρατία, Τετράδια Τοπικής Αυτοδιοίκησης, τ. 1, Αθήνα 1999.

Παπαρρηγόπουλος,Κ.Δ., Ιστορία του ελληνικού έθνους: Από αρχαιοτάτων χρόνων μέχρι σήμερα / Κ. Παπαρρηγόπουλου, Π. Καρολίδη, Γ. Αναστασιάδη, Ν. Μουτσόπουλου., 2η έκδ., Αθήνα, Αλέξανδρος, 2001

ΠαυλόπουλουΠ.,Τοπικές Υποθέσεις και Τοπική Αυτοδιοίκηση, Η νομική παραμόρφωση του περιεχομένου ενός όρου και οι συνέπειες της, Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, τ. 5, 1984.

ΡάικουΑ., Η τοπική αυτοδιοίκησις εν ταις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής, ανάτυπο από την «Επιθεώρηση Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου», 1968/1969.

ΣολδάτοςΔ.,Η νέα αυτοδιοίκηση και αποκέντρωση-Πρόγραμμα Καλλικράτης, 2010 Φλογαΐτης Σ., Το ελληνικό διοικητικό σύστημα, 1987

ΣπηλιωτόπουλοςΕπ.,Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2010.

ΣωτηρέληΓ./Ν.-Κ.Χλέπα/Π.Δημητρόπουλου/Θ.Ξηρού/Λ.Πάσχου, Τοπική Αυτοδιοίκηση και Αναθεώρηση του Συντάγματος. Προτάσεις για την Αναβάθμισή της, Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Αθήνα 2007 σε: www.ita.org.gr

ΣωτηρέληΓ., Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Προκλήσεις και προοπτικές, εκδ. Παπαζήση/ΙΤΑ, Αθήνα 2006 (2^η εκδοση)

ΤάχοςΑ.Ι.,Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2000.

ΤσάτσοςΔ., Συνταγματικό Δίκαιο, τόμος Β, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή 1993

ΦλογαϊτηΣπ.,Θεμελιώδεις έννοιες διοικητικής οργανώσεως, Εκδόσεις Αντώνη Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1981.

ΧλέπαΝ.Κ., Η πολυβάθμια αυτοδιοίκηση . Θεωρητικές αναζητήσεις και θεσμικές μεταμορφώσεις, Αθήνα – Κομοτηνή, 1994.

ΧρυσόγονοςΚ.Χ.,Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα, 2^η Έκδοση Αναθεωρημένη και Συμπληρωμένη, Εκδόσεις Αντώνη Σάκκουλα, 2002

SchefoldD., ανεξάρτητη τοπική κοινότητα, Η τοπική αυτοδιοίκηση στο μεταίχμιο της λαϊκής συμμετοχής, της δικαιοποίησης και της κρατικής πολιτικής για τη βελτίωση της υλικοτεχνικής υποδομής σε «Επιθεώρηση Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου», 1989

ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ

• νόμος της 27ης Δεκεμβρίου 1883 “περί συστάσεως των Δήμων”, ΦΕΚ 3/10.1.1834
• νόμος ΔΝΖ’ / 1912 ΦΕΚ Α 58/1912

• Σύνταγμα της Ελλάδος του 1927, ΦΕΚ 107/Α/3.6.1927

• Νόμος 2539/1997 ΦΕΚ 244 Α, Καποδίστριας.

• Νόμος 3463/2006, Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων.

• Ν.3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της αποκεντρωμένης διοίκησης- Πρόγραμμα Καλλικράτης»(ΦΕΚ Α’ 87).
• Σύνταγμα της Ελλάδος