Κύριες φάσεις της Ελληνικής Περιφερειακής Πολιτικής

Sharing is caring!

ΑΠΟ ΤΗ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΉ «Μελέτη τουριστικής ανάπτυξης. Η περίπτωση του νομού Πέλλας» ΠΑΥΛΙΔΗΣ ΧΡΙΣΤΟΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ  Δρ. ΠΑΠΑΘΕΟΔΩΡΟΥ ΑΝΤΡΕΑΣ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗ  ΑΥΓΟΥΣΤΟΣ 2010

Κύριες φάσεις της Ελληνικής Περιφερειακής Πολιτικής

Η εμφάνιση και θεμελίωση της Περιφερειακής Πολιτικής στην Ελλάδα ακολουθεί την πορεία των ευρωπαϊκών χωρών. Ο περιφερειακός προγραμματισμός αρχίζει σταδιακά μετά το δεύτερο παγκόσμιο πόλεμο, σχεδόν παράλληλα με την προσπάθεια αναπτυξιακού προγραμματισμού σε εθνικό επίπεδο και συμπληρώνεται με διάφορα νομοθετήματα για την ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης, καθώς επίσης και με τη σταδιακή βελτίωση του πλαισίου προγραμματισμού και διοικητικής αποκέντρωσης της χώρας. Ωστόσο, για αρκετό καιρό δεν μπορούμε να μιλάμε για μία συστηματική πολιτική περιφερειακής ανάπτυξης, αλλά βασικά για μία πρακτική χρηματοδότησης μεμονωμένων έργων εκτός συγκεκριμένου προγραμματικού πλαισίου. Το σκηνικό αυτό αλλάζει ουσιαστικά με την ένταξη της χώρας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα και πιο συγκεκριμένα με την έναρξη της εφαρμογής των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων (ΜΟΠ) το 1986, που για πρώτη φορά τίθεται σε εφαρμογή η διαδικασία εκπόνησης και υλοποίησης πολυταμειακών περιφερειακών (και τομεακών, με σαφή χωρική διάσταση) επιχειρησιακών προγραμμάτων. Ειδικότερα, η διαχρονική πορεία της Περιφερειακής Πολιτικής στην Ελλάδα ακολουθεί πέντε περιόδους (Konsolas et al 2002, Παπαδασκαλόπουλος και Χριστοφάκης 2002).

ΣΧΕΔΙΑΣΜΟς

1η Περίοδος (1948-1964)

Αναφέρεται στην πρώτη μεταπολεμική περίοδο και στην προσπάθεια ανασυγκρότησης της χώρας. Ήδη από το 1948 είχαν αρχίσει να εφαρμόζονται δράσεις για την ενίσχυση της βιομηχανικής ανάπτυξης στις περιφέρειες και για την προστασία της επαρχιακής βιομηχανίας. Αφορούσαν κυρίως αυξημένες αποσβέσεις, παρακρατήσεις κερδών για να επενδυθούν σε επεκτάσεις κ.λπ. Ουσιαστικά ωστόσο, η πορεία θεμελίωσης της Περιφερειακής Πολιτικής στη χώρα μας αρχίζει στο τέλος της δεκαετίας του 1950, μαζί με τις πρώτες προσπάθειες προγραμματισμού της εθνικής οικονομικής ανάπτυξης. Συγκεκριμένα, για πρώτη φορά στο «Πενταετές Πρόγραμμα Οικονομικής Ανάπτυξης της Ελλάδος 1960-1964» τέθηκε η ανάγκη άσκησης Περιφερειακής Πολιτικής για να αντιμετωπισθεί το πρόβλημα των περιφερειακών ανισοτήτων.

2η Περίοδος (1964-79)

Η περίοδος αυτή χωρίζεται σε δύο υποπεριόδους . Η πρώτη αφορά στη δεκαετία 1964-74, που χαρακτηρίζεται από την καθιέρωση χρηματοδοτικών κινήτρων, το διαχωρισμό των περιφερειών ανάλογα με το αναπτυξιακό τους επίπεδο, την εφαρμογή ειδικών προγραμμάτων για υπανάπτυκτες περιοχές, την ίδρυση Βιομηχανικών Περιοχών, την υποτυπώδη ενίσχυση πολικού συστήματος αστικών κέντρων, την ενεργοποίηση των Υπηρεσιών Περιφερειακής Ανάπτυξης κ.ά.
Η δεύτερη, περιλαμβάνει την πρώτη μεταπολιτευτική περίοδο, στη διάρκεια της οποίας η Περιφερειακή Πολιτική ενισχύεται περαιτέρω με την υιοθέτηση ειδικών νομοθετημάτων και την εκπόνηση ειδικών προγραμμάτων. Συγκεκριμένα, στην περίοδο 1975-1979 δίνεται έμφαση στην παροχή κινήτρων για την ανάπτυξη των παραμεθόριων περιοχών, καθιερώνεται η ενίσχυση των επιχειρήσεων ανάλογα με τον κλάδο που ανήκουν, χρησιμοποιούνται ευρύτερα τα πιστωτικά κίνητρα και ενισχύονται τα ειδικά προγράμματα περιοχών (π.χ. για το νομό Έβρου), καθώς και τα προγράμματα έργων υποδομής (π.χ. Βιομηχανικές Περιοχές, υποδομές μεταφορών κ.λπ.).

3η Περίοδος (1980-86)

Η ένταξη της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (Ε.Ο.Κ.) συνοδεύεται από μία προσπάθεια σταδιακής σύνδεσης της ελληνικής Περιφερειακής Πολιτικής με την Περιφερειακή Πολιτική της Ε.Ο.Κ. Κορύφωση αυτής της προσπάθειας αποτελούν η ψήφιση του Νόμου 1116/81, που κύριο χαρακτηριστικό του είναι η εντατικοποίηση των παρεμβάσεων με την καθιέρωση των επιδοτήσεων κεφαλαίου με περιφερειακή κλιμάκωση, η εκπόνηση του πρώτου ειδικού «Προγράμματος Περιφερειακής Ανάπτυξης 1981-1985», η είσπραξη των πρώτων ενισχύσεων από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης και των πρώτων δανείων από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων. Ακολουθεί η ψήφιση του Νόμου 1262/82, ο οποίος ενισχύει τις αποκεντρωτικές διαδικασίες και η κατάρτιση του «Πενταετούς Προγράμματος 1983-1987», στο οποίο καθιερώνεται η διαδικασία του «Δημοκρατικού Προγραμματισμού» μέσω της ενεργούς συμμετοχής των τοπικών φορέων στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και προγραμματισμού.

4η Περίοδος (1986-2006)

Η έναρξη της περιόδου αυτής σηματοδοτείται με την εφαρμογή των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων (ΜΟΠ), 1986-1992, τα οποία δρομολογούν μια μεγάλη στροφή στο πλαίσιο και στις μεθόδους άσκησης της Περιφερειακής Πολιτικής. Κύρια χαρακτηριστικά του νέου πλαισίου είναι η σύνταξη ολοκληρωμένων πολυετών και πολυταμειακών επιχειρησιακών προγραμμάτων, με προκαθορισμένους πόρους για κάθε έτος εφαρμογής, τα οποία στηρίζονται σε μια αναλυτική αποτύπωση της κατάστασης κάθε περιφέρειας και σε μια διατυπωμένη ιεράρχηση στόχων, στην ομαδοποίηση των έργων σε συγκεκριμένα μέτρα ανά στόχο, στη δημιουργία θεσμών παρακολούθησης της πορείας υλοποίησης των προγραμμάτων και αξιολόγησης των αποτελεσμάτων τους. Τα ΜΟΠ αποτέλεσαν το «πρόπλασμα» των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ), τριών μέχρι το 2006, (1989-1993, 1994-1999 και 2000-2006). Η ελληνική Περιφερειακή Πολιτική εντάσσεται πλέον λειτουργικά στις διαδικασίες της Περιφερειακής Πολιτικής της Κοινότητας. Από την έναρξη του πρώτου ΚΠΣ το 1989 μέχρι και την ολοκλήρωση του τρίτου το 2006, η Ελλάδα απολαμβάνει το μέγιστο των ενισχύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ), καθώς εντάσσεται όλη στις περιφέρειες της ΕΕ με το μέγιστο βαθμό προβληματικότητας, δηλαδή στις περιφέρειες του Στόχου 1 της Διαρθρωτικής Πολιτικής της Ένωσης (αφού όλες οι περιφέρειες παρουσίασαν και για τις τρεις προγραμματικές περιόδους, κατά κεφαλήν ΑΕΠ μικρότερο του 75% του μέσου κατά κεφαλήν ΑΕΠ της ΕΕ, που είναι το κριτήριο ένταξης στο Στόχο 1).
Σ’ αυτή την περίοδο επίσης, ο Νόμος 1622/86 για τη συγκρότηση των Περιφερειών της χώρας, οι Νόμοι 2218/1994 και 2240/1994 για τη θεσμοθέτηση και λειτουργία του Δεύτερου Βαθμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης και γενικότερα για την ενίσχυση της αποκέντρωσης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθώς και ο Νόμος 2539/97 για την ανασυγκρότηση της Πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, μέσω του οποίου προέκυψαν οι 1.033 νέοι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ, διαμορφώνουν το θεσμικό πλαίσιο της Περιφερειακής Πολιτικής. Τέλος, οι διάφοροι Αναπτυξιακοί Νόμοι που προωθήθηκαν τα τελευταία χρόνια (1892/90, 2234/94, 2601/98 και 3299/04) για την παροχή επενδυτικών κινήτρων με χωρική διαφοροποίηση, συμπληρώνουν το πλαίσιο αυτό.

5η Περίοδος (2007-2013)

Το έτος 2007 αποτελεί σημείο σταθμό για την ελληνική Περιφερειακή Πολιτική και τον Προγραμματισμό. Η πολυάριθμη διεύρυνση της ΕΕ, στις αρχές της νέας χιλιετίας, από 15 σε 25 μέλη αφενός και αφετέρου η βελτίωση του επιπέδου ανάπτυξης ορισμένων περιφερειών της χώρας λόγω των επιδράσεων της πολυετούς προσπάθειας μείωσης του χάσματος με τις λοιπές περιφέρειες της Ένωσης, έχουν ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό, για πρώτη φορά στην ιστορία των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων μέσω των ΚΠΣ, ελληνικών περιφερειών από τα προγράμματα της μέγιστης Κοινοτικής συνδρομής του Στόχου 1 της νέας προγραμματικής περιόδου (2007-13).
Στη νέα αυτή προγραμματική περίοδο δρομολογούνται επίσης σημαντικές αλλαγές στις διαδικασίες του προγραμματισμού και της άσκησης της Περιφερειακής Πολιτικής της ΕΕ και κατ’ επέκταση των χωρών – μελών της. Η προσπάθεια γενναίας μεταρρύθμισης της Κοινοτικής Διαρθρωτικής Πολιτικής αντικατοπτρίζεται πρωταρχικά στους νέους στόχους προτεραιότητας για τις ενισχυόμενες δράσεις και στην αντικατάσταση του καθιερωμένου πλέον όρου των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ) από το νέο όρο Εθνικά Πλαίσια Στρατηγικής Αναφοράς (ΕΠΣΑ), παράλληλα με τη διαδοχή του σχετικά νεότερου όρου των Σχεδίων Ανάπτυξης (ΣΑ) από τα Εθνικά Στρατηγικά Σχέδια Ανάπτυξης (ΕΣΣΑ).
Από την έναρξη εφαρμογής των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων το 1986 έως το 2006, που τελειώνει η προγραμματική περίοδος του 3ου Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης, η Ευρωπαϊκή Ένωση και το Ελληνικό Δημόσιο θα έχουν καταρτίσει σαράντα πέντε προγράμματα περιφερειακής ανάπτυξης (Konsolas et al, 2002). Σημαντικότατες επίσης περιφερειακές επιπτώσεις έχουν και τα τομεακά επιχειρησιακά προγράμματα, καθώς και οι μεγάλης κλίμακας παρεμβάσεις στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών, που χρηματοδοτούνται από το Ταμείο Συνοχής. Καθόλου αμελητέα βέβαια δεν είναι και η συνεισφορά των Κοινοτικών Πρωτοβουλιών και των λοιπών ανταγωνιστικών προγραμμάτων της ΕΕ, που υλοποιήθηκαν ή υλοποιούνται όλα αυτά τα χρόνια.
Με τη συστηματική λοιπόν συνδρομή της ΕΕ η χώρα μας τις τελευταίες δύο δεκαετίες προσπαθεί να αντιμετωπίσει τα προβλήματα αναπτυξιακής υστέρησης των περιφερειών της και να μειώσει το χάσμα με τις λοιπές περιφέρειες της Ένωσης. Στην προσπάθεια αυτή οι διάφορες στρατηγικές επιλογές προσαρμόσθηκαν κάθε φορά στις ειδικές ανάγκες των χωρικών μονάδων, στις εκάστοτε κοινωνικές προτιμήσεις και στο γενικότερο κοινωνικοοικονομικό περιβάλλον στο οποίο λειτουργεί η χώρα.
Στο πλαίσιο αυτό, η πρώτη περίοδος εφαρμογής της Διαρθρωτικής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης 1986-93 (που περιλαμβάνει την περίοδο υλοποίησης των ΜΟΠ και του πρώτου ΚΠΣ) χαρακτηρίζεται για την Ελλάδα από μια στρατηγική επιλογή που δίνει έμφαση στη χωροταξική ισότητα, η οποία προωθείται μέσω μιας Περιφερειακής Πολιτικής διασποράς μικρών υποδομών σε όλη την επικράτεια. Μια εκ των υστέρων εκτίμηση του κύριου στόχου τη περίοδο αυτή, είναι η μείωση της υστέρησης των αγροτικών περιοχών της χώρας όσον αφορά βασικές υποδομές διευκόλυνσης της διαβίωσης και στήριξης της οικονομικής δραστηριότητας. Η ταχεία αστικοποίηση της δεκαετίας του 1970 και η αλλαγή των καταναλωτικών προτύπων της υπαίθρου, λόγω της αύξησης του γεωργικού εισοδήματος μέσω της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής, ώθησαν στην επιλογή αυτής της στρατηγικής. Οι κύριες κατευθύνσεις των δράσεων προσανατολίσθηκαν κυρίως στην ποσοτική επέκταση των δημοσίων επενδύσεων (όπως οι μεταφορές και οι τηλεπικοινωνίες) σε ορισμένους τομείς και περιοχές με σημαντική έλλειψη, καθώς επίσης και των ιδιωτικών επενδύσεων σε κάποιους άλλους (όπως οι νέες ξενοδοχειακές μονάδες). Όμως η στρατηγική αυτή παραμέριζε διαστάσεις που αναφέρονται στην παραγωγικότητα, στην ποιότητα ή την αειφορία. Οδήγησε επιπλέον σε καθυστέρηση την έναρξη των μεγάλων έργων υποδομής εθνικής και υπερεθνικής εμβέλειας, που προβάλλουν την εξωστρέφεια και προωθούν την ευρύτερη δικτύωση της χώρας (ΙΠΑ-Οικονομικός Ταχυδρόμος, 2000).
Για τους λόγους αυτούς, στην επόμενη προγραμματική περίοδο 1994-99, η έμφαση μετατοπίζεται στην οικονομική αποτελεσματικότητα μέσα από τη συγκέντρωση των πόρων σε συγκεκριμένες, μεγάλης κλίμακας, παρεμβάσεις. Ωστόσο, την περίοδο αυτή δεν εγκαταλείπεται τελείως ο στόχος μιας πιο ισόρροπης κατανομής της βασικής υποδομής για την ενίσχυση των λιγότερο αναπτυγμένων περιοχών. Έτσι, τα μεγάλα, εθνικής και υπερεθνικής εμβέλειας, έργα μεταφορών (ΠΑΘΕ, Εγνατία Οδός, Αεροδρόμιο Αθηνών «Ελ. Βενιζέλος», Γέφυρα Ρίου – Αντιρρίου κ.ά.), αποτελούν το μείζον χαρακτηριστικό της προγραμματικής περιόδου 1994 – 1999. Συγκεντρώνουν περίπου το 30% των συνολικών πόρων του 2ου ΚΠΣ, ενώ ενισχύονται παράλληλα με σημαντικές χρηματοδοτήσεις από το Ταμείο Συνοχής. Σε τέσσερις περιπτώσεις εφαρμόζεται για πρώτη φορά σύστημα συγχρηματοδότησης έργων με ιδιωτικά κεφάλαια, μέσω συμβάσεων παραχώρησης της εκμετάλλευσής τους (ΙΠΑ-Οικονομικός Ταχυδρόμος, 2000).
Η προετοιμασία της χώρας για την ένταξη στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση, η αξιοποίηση της γεωγραφικής της θέσης στη Νοτιοανατολική Ευρώπη, εν όψει και της επικείμενης διεύρυνσης και η υπέρβαση των εμποδίων που προκαλεί η γεωφυσική δομή του εθνικού χώρου δικαιολογούν τη στρατηγική αυτή επιλογή. Η περαιτέρω ανάπτυξη των προβληματικών περιοχών κρίνεται πλέον ως άμεσα συνδεόμενη με τη βελτίωση της συνολικής ανταγωνιστικότητας της εθνικής οικονομίας συνολικά. Γίνεται επίσης ορατή η επιστροφή της προσοχής στα αστικά κέντρα και ιδιαίτερα στην Αθήνα, όπου η υστέρηση της κοινωνικής υποδομής και η ταχεία επιδείνωση των κυκλοφοριακών και περιβαλλοντικών συνθηκών απαιτούσαν άμεσες παρεμβάσεις. Παράλληλα η εντεινόμενη ανεργία εισάγει τις πολιτικές απασχόλησης στις περιφερειακές προτεραιότητες. Σταδιακά σημαίνουσα βαρύτητα αποκτά κατά τη περίοδο αυτή και η ενίσχυση της εξωστρέφειας και της διεθνούς ανταγωνιστικότητας των επιχειρήσεων με έμφαση σε θέματα ποιότητας και οργανωτικού εκσυγχρονισμού (Konsolas et al, 2002).
Στην περίοδο του τρίτου ΚΠΣ, 2000-2006 είναι σαφές ότι τα έργα εθνικής και υπερεθνικής εμβέλειας παραμένουν σε πρώτη προτεραιότητα. Παρότι τα νέα μεγάλα έργα είναι ολιγάριθμα, σημαντικότατοι πόροι δεσμεύονται για τη λειτουργική ολοκλήρωση των έργων της περιόδου 1994-99. Προωθούνται επίσης συμπληρωματικά έργα για την επέκταση, διασύνδεση και παραγωγική αξιοποίηση των μεγάλων έργων, ενώ ιδιαίτερη έμφαση αποδίδεται στο σύστημα συγχρηματοδότησης με ιδιωτικά κεφάλαια, το οποίο επεκτείνεται σε νέες κατηγορίες παρεμβάσεων. Παράλληλα όμως, στην περίοδο αυτή το ενδιαφέρον στρέφεται στα έντονα προβλήματα που προκαλούν οι ισχυρές και χρόνιες ενδοπεριφερειακές ανισότητες, ιδιαίτερα στις ορεινές περιοχές και στο νησιωτικό χώρο. Επίσης, μία επιπλέον διάσταση του περιφερειακού προβλήματος της Ελλάδας που αναφέρεται στις μεγάλες ενδοαστικές ανισορροπίες, με έμφαση στα δύο μεγάλα μητροπολιτικά κέντρα της χώρας, χρήζει ειδικής αντιμετώπισης. Τα προβλήματα αυτά αποτελούν εμπόδιο στο νέο ρόλο που καλούνται να αναλάβουν η Αθήνα και η Θεσσαλονίκη, ως κόμβοι διεθνούς οικονομικής δραστηριότητας για την ενίσχυση της εξωστρέφειας της ελληνικής οικονομίας. Συμπληρωματικά με τα παραπάνω, έμφαση δίνεται στην αξιοποίηση της καινοτομίας και της κοινωνίας της πληροφορίας σε όλους τους τομείς των δραστηριοτήτων (παραγωγικοί τομείς, δημόσια διοίκηση, τοπική αυτοδιοίκηση, κοινωνικές υπηρεσίες, προστασία περιβάλλοντος κ.λπ.), σε περιφερειακό και σε τομεακό επίπεδο.
Συνοψίζοντας, μπορούμε να πούμε ότι στο τρίτο ΚΠΣ διαπιστώνεται ένας πιο εξισορροπημένος, σε σχέση με τις προηγούμενες περιόδους, συνδυασμός των κριτηρίων της συνολικής οικονομικής αποτελεσματικότητας και της περιφερειακής ισότητας.
Στη νέα προγραμματική περίοδο 2007-2013, τα δεδομένα του περιφερειακού σχεδιασμού στην Ελλάδα άλλαξαν, καθώς ορισμένες ελληνικές περιφέρειες έχουν ήδη ξεφύγει από τα όρια επιλεξιμότητας με βάση το 75% του μέσου κοινοτικού όρου. Πρόκειται για τη Στερεά Ελλάδα και το Ν. Αιγαίο. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση των 27, επίπεδο ανάπτυξης πάνω από 75% έχουν ακόμα δύο περιφέρειες, η Αττική και η Δ. Μακεδονία. Δηλαδή παρά το γεγονός ότι το μέσο επίπεδο ανάπτυξης μειώνεται, εξακολουθούν να υπάρχουν εννέα ελληνικές περιφέρειες με επίπεδο ανάπτυξης κάτω του 75% του κοινοτικού μέσου όρου.

Κράτα το