Δύο χρόνια «Καλλικράτης»: η αυτοδιοίκηση υπό κατάρρευση

Ανάγκη για τοπικά σύμφωνα κοινωνικής συνοχής

του Γιάννη Ιωαννίδη

Μίμης Βιτσώρης, «Σπίτια»

Μίμης Βιτσώρης, «Σπίτια»

Ο Καλλικράτης σχεδιάσθηκε το 2010 ως πρόγραμμα με στόχο τη διοικητική μεταρρύθμιση στους ΟΤΑ, που θα αποτελούσε δημιουργική απάντηση στην πολύπλευρη κρίση που αντιμετώπιζε η χώρα. Μάλιστα, πριν την εφαρμογή του είχε καταφέρει να εξασφαλίσει ιδιαίτερα αυξημένη συναίνεση στο χώρο της αυτοδιοίκησης, γεγονός που επιβεβαιώνεται και από σχετική έρευνα. Δεκαοχτώ μήνες μετά, οι υψηλές προσδοκίες είχαν μετατραπεί σε διαψεύσεις.[1] Το θέμα της συγκυρίας αναδεικνύεται, με κρίσιμη παράμετρο το ότι ο «Καλλικράτης» αποτελεί μια καλή ευκαιρία για τη διοικητική διαχείριση του Μνημονίου. Κατά συνέπεια, η ανάγκη να δούμε με διαφορετικό τρόπο την οργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης καθίσταται επίκαιρη.

Από την προαναφερθείσα έρευνα προκύπτει ότι τα σημαντικότερα προβλήματα στην εφαρμογή του «Καλλικράτη» αποτελούν τόσο η έλλειψη οικονομικών πόρων σε σχέση με τις νέες αρμοδιότητες όσο και το ανελαστικό, γραφειοκρατικό θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας. Επίσης, καταγράφεται ότι αρνητικές πλευρές στον σχεδιασμό του σχετίζονται, κυρίως, με την αδυναμία του ελληνικού συστήματος διοίκησης (κεντρικής και τοπικής) να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις ενός τέτοιου εγχειρήματος.

Παράλληλα, ενώ οι δήμοι ενισχύονται με 220 νέες αρμοδιότητες, οι θεσμοθετημένοι από το κράτος πόροι τους έχουν μειωθεί την τελευταία τριετία πάνω από 60%. Μια τόσο ριζική αλλαγή στην αρχιτεκτονική της διοίκησης διαφοροποιεί, εξ αντικειμένου, τον χαρακτήρα του διοικητικού μηχανισμού. Οι αλλαγές που συντελούνται οδηγούν σε υποχώρηση του κράτους, μια λειτουργία που έχει περιγραφεί θεωρητικά ως «αποκένωση του κράτους». Το αποκενωμένο κράτος αναζητά τρόπους να αντιμετωπίσει τη δραματική συρρίκνωση των πόρων, αποφεύγοντας να φορτωθεί κοινωνικές υποχρεώσεις. Με τον τρόπο αυτό διοχετεύει κοινωνικά αιτήματα και ευθύνες τόσο «προς τα κάτω» (περιφέρειες και δήμοι) όσο και «προς τα έξω» (αγορά, οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών), με αποτέλεσμα να συγκαλύπτονται ευκολότερα οι κοινωνικές αντιθέσεις.

Η τάση αποκένωσης του κράτους, σε συνδυασμό με την οικονομική κρίση, διαμορφώνουν ιδιαίτερα κρίσιμες επιδράσεις στην τοπική αυτοδιοίκηση: στις συνθήκες του Μνημονίου, με δύο χρόνια εφαρμογής του «Καλλικράτη» κινείται σε περιβάλλον οξείας οικονομικής κρίσης και δημοσιονομικής ασφυξίας. Οι σήμοι αποστερούνται ανθρώπινο δυναμικό, συρρικνώνουν βασικούς τομείς άσκησης κοινωνικής πολιτικής (πρόνοια, παιδεία, πολιτισμός) και εξαναγκάζονται σε μια ανώδυνη διαχειριστική λειτουργία, χωρίς αναπτυξιακό χαρακτήρα και όραμα.

Οι ΟΤΑ έχουν, βέβαια, τις δικές τους ευθύνες, παραλείψεις και στρεβλώσεις. Η αυτοδιοίκηση δεν αποκόπηκε ποτέ από την κεντρική εξουσία ούτε διεκδίκησε την πολιτική, διοικητική και οικονομική αυτοτέλειά της. Ωστόσο, η αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να αποτελεί μικρογραφία, κακέκτυπο ή εξάρτημα του κράτου,ς ασκώντας εξουσία με τους τρόπους, τα μέσα και την οπτική του κράτους. Το γεγονός ότι οι δήμοι, πολλές φορές, αποτελούν ενεργούμενα της κεντρικής πολιτικής σκακιέρας είναι βασική ευθύνη και των αιρετών της. Οι πελατειακές σχέσεις πολλών δημάρχων με τις εκάστοτε κυβερνήσεις διεύρυναν την εξάρτηση, έστω και αν προσωρινά εξασφάλιζαν πόρους και ευνοϊκή μεταχείριση για δικές τους τοπικές υποθέσεις. Το πολιτικό προσωπικό της αυτοδιοίκησης δεν απέκτησε το απαραίτητο status και χαρακτηριστικά αντίστοιχα των λειτουργιών του ούτε φυσικά βρίσκεται σε μία εν δυνάμει συγκρουσιακή κατεύθυνση με την κυβέρνηση.

Σε μια τόσο κρίσιμη περίοδο, είναι σημαντικό η αυτοδιοίκηση να αποφύγει αδράνειες και προκαταλήψεις, υπερβαίνοντας στην πράξη ψευδεπίγραφα διλήμματα. Μια ιδεοληπτική ταύτιση γίνεται με τον όρο «συμφέρον». Συγκεκριμένα, το «κρατικό συμφέρον» ταυτίζεται συστηματικά με το «δημόσιο συμφέρον», και συνακόλουθα το «δημόσιο συμφέρον» εκλαμβάνεται ως «κοινωνικό συμφέρον». Η εξίσωση αυτή είναι εμφανώς αυθαίρετη. Η κάθε κρατική (κεντρική ή τοπική) δραστηριότητα δεν ταυτίζεται εκ προοιμίου με το δημόσιο συμφέρον, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις είναι δυνατόν να το αντιβαίνει ή και να το καταπατά. Επιπρόσθετα, ούτε το δημόσιο συμφέρον που εκπροσωπεί η τοπική αυτοδιοίκηση δεν εκφράζει στο σύνολό του το κοινωνικό συμφέρον της τοπικής κοινωνίας. Οι τοπικές υποθέσεις διαφοροποιούνται από τις κεντρικές, καθώς δεν εξαντλούνται στη δημόσια σφαίρα αλλά την υπερβαίνουν, καθώς υπεισέρχονται σε μεγάλο βαθμό στην καθημερινή, ακόμη και την προσωπική ζωή των κατοίκων μιας τοπικής κοινωνίας.

Στην αυτοδιοίκηση, λοιπόν, το κοινωνικό και συλλογικό συμφέρον δεν ταυτίζεται πάντα με ότι χαρακτηρίζεται ως δημόσιο συμφέρον. Συνεπώς, είναι δυνατόν να υιοθετηθούν προσεγγίσεις που θα προκρίνουν μια επιχειρηματικότητα τοπικού κοινωνικού συμφέροντος, σε σχέση με τη «δημόσια επιχειρηματικότητα» που επιδιώκει την ταύτιση του «δημόσιου» με το «κρατικό». Μια τέτοια επιχειρηματικότητα αποτελεί επιχειρηματικότητα για το συλλογικό όφελος, καθώς συμβάλλει σε παροχή αγαθών που προάγουν το αίσθημα του «ανήκειν». Το παραγόμενο κεφάλαιο είναι δυνατόν να αναδιανεμηθεί σε τοπικό επίπεδο, με κοινωνικούς όρους — θα διαθέτει, έτσι, συλλογικό χαρακτήρα, συνιστώντας ένα πολύτιμο απόκτημα κοινωνικής αναπαραγωγής που αντιμάχεται τον αποκλεισμό, συνεισφέρει στην αλληλεγγύη και την κοινωνική συνοχή της πόλης.

Η επιχειρηματικότητα κοινωνικού συμφέροντος είναι σημαντικό να ανταποκρίνεται σε όρους αποτελεσματικότητας και ωφελιμότητας, συνδυάζοντας κοινωνικά με οικονομικά κριτήρια. Οι παρεχόμενες υπηρεσίες είναι δυνατόν να διέπονται από μια σχέση «χρησιμότητας-τιμής», όπου το κόστος ενός δημοτικού προγράμματος θα συσχετίζεται με την ωφελιμότητα που έχει για το κοινωνικό σύνολο. Εάν οι δήμοι πασχίζουν για μια κοινωνία των αναγκών, διεκδικώντας τη λύση προβλημάτων της καθημερινότητας, πρέπει να ιεραρχήσουν τις ανάγκες σε σχέση με τους πραγματικούς διαθέσιμους πόρους σε οικονομικά μέσα και ανθρώπινο δυναμικό.

Για να αναπτυχθούν επιχειρηματικότητες κοινωνικού συμφέροντος, απαιτείται η ουσιαστική παραχώρηση ζωτικού χώρου στην τοπική κοινωνία. Η αυτοδιοίκηση μπορεί να λειτουργήσει ως καταλύτης, συμβάλλοντας καθοριστικά στη δημιουργία θεσμών πολυμερούς οργάνωσης και εντάσεως συμμετοχής προσφέροντας το απαραίτητο «οξυγόνο» στις άλλες εμπλεκόμενες δυνάμεις, αναγκαίο προαπαιτούμενο για να μη γραφειοκρατικοποιηθούν και ενσωματωθούν.[2]

Προκύπτει, λοιπόν, η ανάγκη μιας νέας και σύνθετης πραγματικότητας, όπου ορίζονται συναρμοδιότητες, ενθαρρύνονται δυνάμεις και συντίθενται πόροι. Η τέχνη της διοίκησης μιας πόλης επιτυγχάνεται με τη συμμετοχή όχι μόνο των επίσημων θεσμικών εκφράσεων αλλά και των «ζωντανών» δυνάμεων της πόλης όπως οι οργανώσεις του «τρίτου τομέα» και της κοινωνίας των πολιτών, οι συλλογικότητες εθελοντικής δράσης, οι τοπικοί θεσμοί διαλόγου και επικοινωνίας, τα ανεπίσημα πλέγματα και τα πρωτογενή τοπικά δίκτυα, το σύνολο, δηλαδή, των αποθεματικών δυνάμεων που δρουν σε τοπικό επίπεδο.

Η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί τον κατεξοχήν χώρο που μπορεί να ανιχνεύσει κοινές μορφές δράσεων, δημιουργώντας ένα μείγμα συνέργειας και συναυτουργίας, συνθέτοντας διαφορετικές δυνάμεις που δρουν ως «τοπικοί συμμέτοχοι» αλλά και ως «ισοδύναμοι παίκτες». Η πολιτική δυναμική ενός τέτοιου μείγματος αναδεικνύει ένα νέο πλαίσιο δημόσιας συμμετοχής και προσδίδει νέα αντίληψη στην ιδιότητα του πολίτη.

Μια μορφή που θα μπορούσε να προκύψει από αυτή την ισχυρή σύνθεση είναι η συγκρότηση ενός τοπικού συμφώνου κοινωνικής συνοχής, που περικλείει κοινωνική δυναμική, αξιοποιεί πλευρές της αλληλέγγυας οικονομίας, συγκροτεί τοπική συναίνεση και διαμορφώνει ένα ισχυρό αίσθημα εντοπιότητας των κατοίκων.

Η αυτοδιοίκηση δεν πρέπει να εξαντλείται στους υφιστάμενους θεσμικούς πόρους, αλλά να αξιοποιεί νέους κοινωνικούς πόρους. Η νέα αρχιτεκτονική της αυτοδιοίκησης δεν θα προέλθει από την εξάλειψη των αρνητικών του «Καλλικράτη», αλλά ενσωματώνοντας τις καινούργιες κατακτήσεις που επιβάλλουν οι νέες συνθήκες. Η αυτοδιοίκηση οφείλει να διεκδικήσει τον αυτονόητο κοινωνικό χαρακτήρα της, να ξαναβρεί την ουσία της ύπαρξής της, δηλαδή να παραμείνει και τοπική και αυτοδιοίκηση, υπηρετώντας με αποτελεσματικότητα την εγγύτητα της σχέσης της με την τοπική κοινωνία. Έτσι μόνον θα αντιπαρατεθεί με το παρόν, επινοώντας το μέλλον και δίνοντας έκφραση σε μια κοινή αίσθηση οράματος.

Ο Γιάννης Ιωαννίδης είναι δρ του Παντείου Πανεπιστημίου, διευθυντής ΟΤΑ


[1] Το 93% των δημάρχων δήλωσαν ότι τον Νοέμβριο του 2010 είχαν «υψηλές» ή «πολύ υψηλές» προσδοκίες. Ενάμιση χρόνο μετά, μόνο το 36% χαρακτηρίζει την εφαρμογή του «Καλλικράτη» με «υψηλό» ή «πολύ υψηλό» βαθμό επιτυχίας. Τον ερευνητικό πληθυσμό αποτελούσαν οι αιρετοί 79 ΟΤΑ στην Αττική και τη Θεσσαλονίκη. Η έρευνα ολοκληρώθηκε στα μέσα του 2012· τα πλήρη στοιχεία και η ανάλυσή της, στην Επιθεώρηση Διοικητικών Επιστημών, τχ. 18.

[2] Ήδη έχουμε περιπτώσεις ΟΤΑ που δοκιμάζουν ένα διευρυμένο φάσμα συνεργασιών με συλλόγους ή αστικές μη κερδοσκοπικές εταιρείες, οι οποίες, ως ενδιάμεσοι φορείς μεταξύ δήμων και ενδιαφερομένων χρηστών, εξασφαλίζουν τη συνέχεια ενός προγράμματος ή μιας λειτουργίας σε τοπικό επίπεδο. Μάλιστα, ορισμένοι ΟΤΑ αξιοποιούν μια νέα δυνατότητα με τη δημιουργία κοινωνικής συνεταιριστικής επιχείρησης (Νόμος 4019/2011), στον τομέα της κοινωνικής οικονομίας και επιχειρηματικότητας.